Аннотация: три одинаковых кодекса в гражданском судопроизводстве и ни одного толкового в административном. Те «административные» дела, которые сейчас рассматриваются в судах по КАС РФ, по своей сути являются гражданскими делами и должны рассматриваться по ГПК РФ. Административные «дела» вообще не подведомственны судам.
- Всем спасибо! Не беспокойтесь, товарищи:
актеры не настоящие, женщина надувная.
20.02.15 г. был принят Кодекс административного судопроизводства (КАС РФ), вызвавший искреннее недоумение у юристов.
Зачем? Зачем из раздела II ГПК РФ («Производство в суде 1-ой инстанции») выдернули подраздел III («Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений»), поместили его в новый кодекс и приставили к нему все те же самые положения из остальных разделов старого доброго ГПК РФ?
Раньше ст. 246 ГПК РФ устанавливала, что дела, вытекающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, но с некоторыми особенностями (причем особенности эти были явно незначительные, делалась поправка на субъектный состав). Все остальные положения ГПК РФ применительно к таким делам оставались неизменными (общие положения; производство в суде 1-ой инстанции; производство в суде 2-ой инстанции; пересмотр вступивших в законную силу судебных постановлений; производство, связанное с исполнением судебных постановлений).
Анализ содержания КАС РФ убеждает в том, что оно, по большому счету, ничем не отличается от содержания ГПК РФ. Кроме номеров статей. Может быть, судьи к этому уже и привыкли (если в судах введена специализация судей по гражданскому и административному производству), но для заявителей, регулярно обращающимися в суд и в порядке ГПК и в порядке КАС, это весьма неудобно (путаешься в расположении одних и тех же норм в разных кодексах, можно пропустить (не найти нужную норму)).
Из-за искусственного разделения целого (ГПК) на две части (ГПК и КАС) возникли трудности и у судов в части разграничения порядка обжалования действий и решений некоторых должностных лиц: в каком случае их обжаловать по КАС, а в каком – по ГПК.
И тут Пленум Верховного Суда РФ и Конституционный Суд РФ «дали стране угля. Пусть мелкого, а дох...»: издали несколько постановлений, которыми еще больше всё запутали.
В Постановлении от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами КАС РФ» Пленум ВС РФ пытается объяснить то, чему логического объяснения попросту нет.
«Логический парадокс — противоречие, имеющее статус логически корректного вывода и, вместе с тем, представляющее собой рассуждение, приводящее к взаимно исключающим заключениям».[1]
В абз. 1 п. 1 указанного постановления административные дела определяются Пленумом как дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. В абз. 4 уточняется: «К административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику».
«К административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ».
Стоп!
«Логическая ошибка парадокса объясняется неверным выбором логических посылок»[2].
Пленум (а прежде всего законодатель) исходит из того, что если есть административные дела, то должно быть и административное судопроизводство. При этом под административными делами понимаются судебные дела, вытекающие из административных отношений.
А вот это неверная посылка. Административные отношения есть, а вот судебных дел по ним не может быть в принципе.
По смыслу ч. 1 ст. 1 ГК РФ, гражданские отношения основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.
По смыслу ч.4 этой же статьи, административные отношения основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой.
Там, где участники отношений равны (гражданские отношения), там между ними может возникнуть спор, который без суда они решить не смогут (именно потому, что равны), и из этого спора может возникнуть гражданское (в смысле, судебное) дело.
Там же, где одна сторона имущественно подчиняется другой стороне, никаких споров изначально возникнуть не может. И здесь суд не нужен: возникшие противоречия решаются по приказу. А потому из таких отношений судебные дела возникнуть не могут.
Суд разбирает споры. Там, где не может возникнуть спор, не может быть и суда.
Рассмотрение административных дел в суде – это нонсенс.
Те «административные» дела, которые сейчас рассматриваются в судах по КАС РФ, на самом деле по своей сути являются гражданскими делами и должны рассматриваться по ГПК РФ.
Можно возразить, что споры граждан с органами власти рассматриваются в судах. То есть и при властном подчинении одной стороны другой возможен спор.
Но это же совсем другое дело. Речь идет о поведенческом подчинении (о порядке управления), но при этом имущественно гражданин остается самостоятельным: орган власти не может отдавать ему приказы по распоряжению его личным имуществом.
И в гражданском законодательстве по этому вопросу имеется исключение из общего правила: из актов государственных органов и органов местного самоуправления возникают именно гражданские права (ст. 8 ГК РФ). Более того, право гражданина на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления прямо закреплено в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ.
Поэтому и из споров граждан с органами власти могут возникнуть только гражданские дела, но не административные (не смотря на то, что отношения при этом все равно остаются публичными).
Еще больше путаницы с введением КАС стало в исполнительном производстве.
Сразу оговоримся, вышеприведенное утверждение, что орган власти не может распоряжаться личным имуществом граждан, не опровергается наличием таковых полномочий у судебных приставов-исполнителей, поскольку их решения и действия, направленные на распоряжение имуществом граждан, изначально являются результатом не их собственной воли (исполнительной (административной) власти), а воли судебных органов (судебной власти).
Пункт 1 Постановления Пленума ВС РФ от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" порядок обжалования решений и действий приставов-исполнителей ставит в зависимость от того, на что направлен спор:
- если на распоряжение имуществом, то обжаловать надо в порядке ГПК РФ,
- если на обжалование постановлений и действий (бездействия), то в порядке КАС РФ и АПК РФ. Но тут же уточняется: если от разрешения данных требований зависит определение гражданских прав и обязанностей сторон исполнительного производства, а также иных заинтересованных лиц, указанные требования рассматриваются в порядке искового производства (пункт 1 постановления).
А разве решения приставов, направленные на распоряжение имуществом, выражаются не в постановлениях? Или споры о принадлежности имущества возникают не из-за действий (бездействия) и постановлений приставов? Или, быть может, какие-то постановления, действия (бездействие) приставов, не связанные с распоряжением имуществом, не способны нарушать гражданские права участников исполнительного производства (ведь эти действия и решения носят не абстрактный характер: они всегда направлены на участников исполнительного производства, а потому не могут не затрагивать их права)?
Мало того, Пленум ВС РФ призвал не забывать еще и про КРФоАП: жалобы на постановления должностных лиц ФССП России по делам об административных правонарушениях, заявления об оспаривании постановлений указанных должностных лиц о привлечении к административной ответственности рассматриваются, соответственно, судами общей юрисдикции по правилам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, арбитражными судами - по нормам главы 25 АПК РФ (пункт 1 постановления Пленума).
Напомним, Пленум ВС РФ в п. 7 другого своего постановления - от 10.02.09 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» - разъясняет, что в случае прекращения административного дела или его невозбуждения, действия органов власти, повлекшие при этом нарушение прав граждан и организаций могут быть оспорены в порядке главы 25 ГПК РФ. Видимо, членам Пленума невдомек, что незаконные постановления о прекращении дела или определение об отказе в возбуждении административного дела могут нарушать права участников административного производства (например, потерпевшего), а потому должны быть обжалованы именно в порядке, установленном КРФоАП (ч.1 и ч. 4 ст. 30.1 КРФоАП), а не в порядке, установленном ГПК (или КАС).
То есть нормы административного судопроизводства раскиданы по трем кодексам: КАС РФ, АПК РФ и КРФоАП. Плюс действия некоторых органов власти (судебных приставов) можно оспаривать еще и по четвертому кодексу – ГПК РФ.
Получается, что формально имеются 2 вида административного производства: собственно административное (по КРФоАП), существовавшее изначально, и квазиадминистративное (по КАС РФ), являющееся (фактически) полным аналогом гражданского судопроизводства. Хотя, опять же формально, по ст. 118 Конституции РФ, административное судопроизводство у нас одно.
Под административным судопроизводством в ст. 118 Конституции РФ подразумевается судопроизводство, осуществляемое именно в порядке КРФоАП (за административные нарушения, содержащиеся в КРФоАП), а не по КАС РФ. Потому что КАС РФ на момент принятия Конституции РФ еще не существовал.
Никаких изменений в ст. 118 Конституции РФ в связи с выделением подраздела III ГПК РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» в отдельный Кодекс не произошло. Поэтому, по Конституции РФ, КАС РФ - это вид судопроизводства по гражданским правонарушениям.
Таким образом, существование КАС РФ противоречит Конституции РФ.
Усугубляется всё это еще и тем, что постановление по делу об административном правонарушении, связанное с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч.3 ст. 30.1 КРФоАП). То есть, рассмотрение дела о привлечении к административной ответственности (за нарушение норм КРФоАП) происходит по правилам гражданского судопроизводства (потому что АПК РФ по своей сути – это тот же самый ГПК РФ), как за нарушение норм гражданского законодательства. При этом если арбитражный суд сам (в качестве административного органа, уполномоченного рассматривать дела об административных нарушениях) привлекает к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ч. 3 ст. 23.1 КРФоАП), то он делает это по правилам КРФоАП.
Очевидно, что законодатель при рассмотрении вопроса о необходимости введения «административного» судопроизводства по КАС РФ (как и при перенесении споров по постановлениям о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей из сферы собственно административного судопроизводства в сферу арбитражного производства) отталкивался от субъектного состава участвующих в деле лиц: в КАС РФ это те, чьи действия обжалуются, - органы власти и должностные лица; в АПК РФ это те, кто привлекается к административной ответственности - юридические лица и индивидуальные предприниматели. А это противоречит ст. 19 Конституции РФ, которая устанавливает, что все равны перед законом и судом, в том числе независимо от имущественного и должностного положения.
Соответственно и виды судопроизводства законодатель поименовал применительно к субъектному составу (если обжалуются действия административных органов, то судопроизводство должно называться административным; если участвуют субъекты экономической деятельности, то арбитражным).
Что в корне не верно. Вид судопроизводства должен именоваться не по названию участвующих в нем лиц, а по названию вида ответственности: по гражданско-правовой ответственности – гражданское судопроизводство, по административной ответственности – административное, по уголовной – уголовное, по конституционной - конституционное.
Что определяет название вида ответственности?
Естественно, вид правонарушений.
Основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом (ст. 8 УК РФ).
Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КРФоАП).
Т.о., за совершение действий, описанных в УК РФ, наступает уголовная ответственность, привлечение к которой осуществляется по правилам уголовного судопроизводства; за совершение действий, содержащихся в КРФоАП, наступает административная ответственность, привлечение к которой осуществляется по правилам уголовного судопроизводства.
Определения гражданско-правовой ответственности в законодательстве нет.
«Гражданско-правовая ответственность (смысл №1) — это одна из форм государственного принуждения, состоящая во взыскании судом с правонарушителя имущественных санкций, перелагающих на правонарушителя невыгодные имущественные последствия его поведения и направленных на восстановление нарушенных прав потерпевшего. Гражданско-правовая ответственность (смысл №2) – это институт Общей части гражданского права, распространяющий своё действие по общему правилу на все виды гражданских правоотношений.
Обязанность правонарушителя состоит в совершении определённого имущественного действия (возместить убытки, уплатить неустойку), удовлетворяющего законный интерес лица, чьё право нарушено, либо в лишении определённых гражданских прав правонарушителя, либо в побуждении совершить определённые действия (опровержение порочащей информации)».[3]
Согласно ст. 8 ГК РФ, из актов государственных органов и органов местного самоуправления возникают гражданские права.
Соответственно, если заявитель обжалует решения и действия государственных органов и органов местного самоуправления, то он тем самым защищает свои гражданские права. И тогда речь идет о привлечении этих органов к гражданско-правовой ответственности и гражданском судопроизводстве (по ГПК РФ).
Кроме того, в гражданском судопроизводстве нарушителем гражданских прав выступает сам государственный орган (должностное лицо), в то время как в уголовном и административном судопроизводстве нарушителем гражданских прав заявителя выступает другое лицо: преступник и лицо, привлекаемое к административной ответственности. Именно преступник и лицо, привлекаемое к административной ответственности, являются главными визави потерпевшего, а привлечение их к ответственности – конечная цель потерпевшего. При этом обжалование действий (бездействия) государственного органа, чьи незаконные действия мешают потерпевшему привлечь своих обидчиков к ответственности - это промежуточная цель потерпевшего.
Почему же оно в настоящее время называется административным и осуществляется по правилам КАС РФ?
Можно, конечно, оправдать это тем, что КАС РФ не целиком посвящен только лишь обжалованию решений и действий органов власти и должностных лиц: есть в нем и главы, посвященные специфическим вопросам, касающиеся мер, с виду, административного принуждения (о ликвидации политических партий, о признании информационных материалов экстремистскими, об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, о принудительной госпитализации в психдиспансер и т.п.).
Но, во-первых, все эти вопросы в конечном итоге упираются в гражданские права граждан и организаций (ст. 8 ГК РФ), на которые направлены перечисленные действия органов власти.
Во-вторых, меры, принимаемые судом по таким административным искам, не являются привлечением к административной ответственности: не являются наказанием за нарушение соответствующих установлений КРФоАП.
Смысла во введении в КАС РФ «особенностей» рассмотрения таких дел нет никакого, потому что и особенностей никаких нет: все эти главы сформулированы весьма похоже друг на друга или содержат банальности, которые не стоят дополнительного разъяснения.
Если законодатель считает, что судьи настолько не профессиональны, что не додумаются сами, как рассматривать такие категории дел и какие выносить по ним решения, то надо им всё разъяснять и в ГПК. С таким же успехом можно было бы ввести в ГПК РФ главы с особенностями рассмотрения отдельных институтов части II ГК РФ (мены, дарения, аренды и т.п.).
Или можно было бы выдернуть из ГПК РФ подраздел IV («Особое производство») и, по аналогии с КАС РФ, сделать из него Кодекс особого судопроизводства (КОС РФ).
Надо стремиться не к излишнему урегулированию однотипных вопросов, а, наоборот, к их унификации.
ГПК, КАС и АПК, по большому счету, ничем не различаются. А потому не было никакой необходимости вводить вместо одного кодекса целых три. Не говоря уже о введении отдельной системы судов (арбитражных), что по факту было признано неправильным (ВАС РФ ликвидировали, а арбитражные суды переподчинили ВС РФ).
В итоге у нас по гражданскому судопроизводству целых три кодекса, но ни одного толкового по административному.
Потому что КРФоАП является по своей сути смесью: в нем и материальное право (собственно перечень административных нарушений) и судопроизводственные законы. Это то же самое, как если бы УК РФ и УПК РФ (или ГК РФ и ГПК РФ) были бы объединены в один кодекс.
Причем судопроизводственные нормы в КРФоАП скомканы: самое страшное, что они едины и для досудебных органов и для суда (см. статью «Состязательность сторон по КРФоАП»[4]), и очень скверно проработаны (там много пробелов).
Из рук вон плохое регулирование в КРФоАП судопроизводственных норм приводит к постоянным конфликтам между КРФоАП и другими кодексами.
КРФоАП прописывает как обжаловать вынесенные постановления о привлечении к административной ответственности или определения об отказе в этом.
Но, что делать в случае, если имеют место бездействие государственного органа, должностного лица в рассмотрении заявления о привлечении к административной ответственности либо их отказ в этом выражен не в форме определения, а в форме простого письма?
Судебная практика исходит из того, что в этих случаях заявитель должен обжаловать такое бездействие или ответ не в порядке КРФоАП, а в порядке КАС РФ. И только в случае положительного исхода рассмотрения жалобы производство в порядке КРФоАП можно будет продолжить.
Однако на такое обжалование в порядке КАС РФ уйдет в среднем 4 месяца (с учетом апелляции), а срок давности по большинству административных нарушений составляет всего 2 месяца (ст. 4.5 КРФоАП). А если государственный орган, должностное лицо продолжат злоупотреблять своим правом (например, после признания незаконным бездействия вынесут решение не в форме определения, а в форме письма; или после признания судом незаконным вынесения ответа в форме письма станут бездействовать), то заявителю опять придется прибегать к обжалованию в порядке КАС РФ. (а как тогда вообще исполнять решение суда по КАС приставам – они же не имеют права принуждать госорганы?).
Тут уже может пройти срок давности и по тем нарушениям, по которым он равен одному году.
Конституционный Суд РФ в п. 4 постановления № 9-П от 30.03.21 г. «По делу о проверки конституционности ч. 5 ст. 28.1 КРФоАП и ч.3 ст. 201 АПК РФ» указал: «В то же время если, рассмотрев обращение, содержащее данные о событии административного правонарушения, и отказавшись от возбуждения дела об административном правонарушении, уполномоченное должностное лицо не вынесло определение в соответствии с ч. 5 ст. 28.1 этого кодекса, выразив отказ в иной форме, то такой отказ в системе действующего правового регулирования подлежит оспариванию в порядке, предусмотренном КАС РФ (п.2 ч.2 ст. 1, п.1 ч. 1 ст. 128, глава 22) и АПК РФ (п.2 ч.1 ст. 29, глава24). Это, однако, не означает, что оценка правомерности такого отказа должна осуществляться на основании законодательства, на которое сослалось должностное лицо, а не Кодекса об административных нарушениях».
Вот и возьми ты его за рубль двадцать.
А что же это означает? Суд принял жалобу к рассмотрению в порядке КАС РФ, а оценивать будет по КРФоАП?
Такое впечатление, что судьи КС РФ не знают прописных истин. «Законодательство, на которое сослалось должностное лицо», - это материальное право (ГК РФ, ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» и др.). А «оценка правомерности такого отказа должна осуществляться» на основании процессуального права (ГПК, АПК, КАС, УПК, КРФоАП).
Одно должно соответствовать другому. Нельзя рассматривать жалобу на бездействие следователя по уголовному делу в порядке КАС РФ, как нельзя рассматривать жалобы на гражданские правонарушения в порядке УПК РФ или КРФоАП.
В КРФоАП содержатся и материальное право (составы правонарушений) и процессуальное (правила судопроизводства). Поэтому если в жалобе ставится вопрос о правомерности действий (бездействия) компетентного органа по заявлению, поданному в этот орган о нарушении какой-то статьи КРФоАП, то и рассматриваться она должна по правилам КРФоАП.
Иначе как, по мнению КС РФ, суд должен осуществлять в таком случае оценку правомерности отказа в возбуждении дела? В одном процессе будет руководствоваться сразу двумя процессуальными кодексами (КАС РФ и КРФоАП)?
Это противоречие в рассуждениях КС РФ обнаруживается двумя абзацами ниже в упомянутом постановлении: «Вместе с тем действующее правовое регулирование не препятствует физическому или юридическому лицу оспорить (обжаловать) соответствующий отказ в возбуждении дела об административном правонарушении - вынесенный по его обращению … не в форме мотивированного определения, как того требует часть 5 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации, а в иной форме, - в порядке, предусмотренном для оспаривания (обжалования) определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, т.е. по правилам главы 30 КоАП Российской Федерации или главы 25 АПК Российской Федерации, если для этого нет прямо предусмотренных законом препятствий. Такой порядок позволяет при прочих равных условиях сократить время судебной или иной юрисдикционной проверки соответствующего отказа, которое необходимо для его оспаривания (обжалования) первоначально по правилам главы 22 КАС Российской Федерации или главы 24 АПК Российской Федерации, а затем - по правилам главы 30 КоАП Российской Федерации или главы 25 АПК Российской Федерации. Это важно для сохранения возможности в дальнейшем возбудить дело и рассмотреть его в пределах установленного срока давности привлечения к административной ответственности, а значит, для действенной судебной защиты прав граждан в сфере производства по делам об административных правонарушениях».
"И куды крестьянину (суду) податься"?
С одной стороны КС РФ указывает, что суд должен первоначально рассмотреть жалобу в порядке КАС РФ (и только в перспективе – в порядке КРФоАП), а с другой стороны, гражданин имеет право обжаловать в порядке КоАП РФ.
И за кем будет последнее слово: за судом или за гражданином?
Ведь гражданин (или юридическое лицо) изначально и подает свою жалобу именно в порядке КРФоАП: ему эта промежуточная стадия обжалования (в порядке КАС РФ) совсем не интересна (излишняя трата времени, которого и так нет).
И какое решение выносить суду (по КАС РФ это будет «признание отказа незаконным», а по КРФоАП – отмена постановления (решения))?
Мы уже не раз отмечали в других своих статьях излишнюю заумность постановлений КС РФ, которая нередко приводит к потере судьями КС РФ нити собственных рассуждений и откровенному противоречию самим себе.
Вот не надо умничать. Надо просто отменить КАС РФ, а сегодняшний КРФоАП разделить на 2 кодекса: Административный (АК РФ), содержащий нормы материального права (по аналогии с ГК и УК РФ), и Кодекс административного судопроизводства с процессуальными нормами (вместо сегодняшнего КАС РФ с гражданскими процессуальными нормами), регулирующий порядок привлечения к административной ответственности (по аналогии с ГПК и УПК).
Чертовской Ф.Ф.
Литература:
[1] Парадокс/ https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D0%B0%D1%80%D0%B0%D0%B4%D0%BE%D0%BA%D1%81
[2] Там же.
[3] Гражданско-правовая ответственность — Википедия (wikipedia.org)
[4] Чертовской Ф.Ф. Состязательность сторон по КРФоАП/ https://chertovskoyff.ru/?page_id=117
style="border:0;" height="31" width="88" alt="Рейтинг@Mail.ru" />