2.2 Стадии дисциплинарного производства по делам об ответственности судей
Названные нами в предыдущем параграфе стадии, характерные для обычного дисциплинарного производства, в ФЗ №30 от 14.03.02 г. и Положении о ККС весьма размыты.
Так правовое регулирование дисциплинарного производства в названных нормативных актах начинается сразу же с вопроса о подготовке дела к разбирательству.
В связи с этим не понятно, чем возбуждается производство в ККС. С одной стороны, ВККС РФ в своих разъяснениях от 22.07.02 г. №ВКК- ИП 65/02 рассматривает представление председателя суда или обращение органа судейского сообщества о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности как повод для рассмотрения дела в ККС, и с этой точки зрения ККС предстает как субъект дисциплинарной власти, перед которым председатель суда и орган судейского сообщества вправе лишь ходатайствовать о возбуждении дисциплинарного производства (т.е. обладает полномочиями не большими чем гражданин и органы, не указанные в ч.1 ст.22 ФЗ №30 от 14.03.02г). С другой стороны, в этих разъяснениях указывается, что ККС не вправе возбуждать дисциплинарное производство по собственной инициативе или по жалобе гражданина, а только по представлению председателя суда или органа судейского сообщества. А с этой точки зрения председатель суда и органы судейского сообщества должны рассматриваться как субъекты, полномочные возбуждать дисциплинарное производство.
Поскольку и представление председателя суда (обращение органа судейского сообщества) и жалоба гражданина (другого органа, должностного лица, помимо указанных в ч.1 ст.22 ФЗ №.30 от 14.03.02 г.) структурно расположены в одной и той же статье (только в разных частях) без отдания явного предпочтения одному из них, то очевидно, что всех названных субъектов необходимо рассматривать либо как субъектов, полномочных лишь ходатайствовать о возбуждении дисциплинарного производства (а решение о возбуждении полномочна принять лишь ККС), либо как субъектов имеющих право своим обращением возбуждать производство. Т.к. по смыслу ч.1 ст.22 ФЗ №30 от 14.03.02г (как нами было показано в параграфе 1 этой главы) ККС вправе оставить представление председателя суда, органа судейского сообщества без рассмотрения (при отсутствии в представленных материалах сведений, подтверждающих обстоятельства совершения проступка, и характеризующих судью данных) то, представляется, председателя суда и органы судейского сообщества (другие органы, должностных лиц и граждан) нельзя считать субъектами, полномочными возбуждать дисциплинарное производство по проступку судьи.
Однако в то же время закон умалчивает и об обязанности ККС совершить какое-либо процессуальное действие, подтверждающее ее компетенцию как органа, полномочного возбуждать производство по проступку (акт о принятии преставления, обращения, заявления к рассмотрению).
Есть мнение, что дисциплинарное производство возбуждается по факту выявленного или предполагаемого проступка постановкой вопроса перед субъектом дисциплинарной власти об ответственности лица и его наказании[84]. Однако речь здесь идет об уполномоченных на то органах и должностных лицах, т.е. граждане к этим лицам не относятся. С другой стороны, к ним можно отнести органы и должностных лиц, не указанных в ч.1 ст.22.ФЗ№30 от 14.03.02г.
Умалчивают ФЗ №30 от 14.03.02г. и Положение о ККС и о такой стадии как дисциплинарная проверка: этот вопрос ими совершенно не урегулирован.
Вообще же, в ходе дисциплинарной проверки составляются справки, снимаются копии с документов, производится опрос или истребуются объяснения (и не только с привлекаемого к ответственности, но и с лиц, которые могут не состоять в организации, но располагать сведениями о дисциплинарном нарушении). В необходимых случаях практикуется выезд на места, назначение различных экспертиз, а также ревизий и инвентаризации. По результатам проверки составляется мотивированное заключение с выводами о факте проступка и конкретными предложениями о наказании привлекаемого к ответственности. Заключение по материалам проверки передается субъекту дисциплинарной власти, что влечет последующее рассмотрение им материала, дисциплинарное расследование и решение по делу[85].
При этом истребование объяснений рассматривается как обязанность субъекта проводящего проверку, а их представление как право привлекаемого к ответственности. Отказ от дачи объяснений не препятствует дальнейшему движению дела. Возможная перспектива пересмотра дела предполагает для проверяющего надлежащим образом оформить отказ от дачи объяснений, с тем, чтобы при пересмотре не возникало сомнений в принятии всех мер для установления действительных обстоятельств нарушения[86].
Часть 1 ст. 21 ФЗ №30 от 14.03.02 г. устанавливает, что подготовку заседания ККС осуществляет председатель ККС или его заместитель, который определяет время и место проведения заседания, а также круг лиц, подлежащих приглашению на заседание. Приглашенные лица должны быть своевременно извещены ими о времени и месте проведения заседания.
Председатель ККС формирует повестку заседания, дает поручения членам ККС и сотрудникам Судебного департамента по вопросам, связанным с деятельностью ККС.
Именно председатель и его заместитель обеспечивают полноту и объективность в проведении необходимых проверок собранного материала, должны подготовить к заседанию нормативные и законодательные акты, необходимые для разрешения материалов, решить возникающие вопросы по применению законодательства[87].
Ни ФЗ №30 от 14.03.02 г., ни Положение о ККС не указывают точные сроки, за которые необходимо известить приглашенных лиц о времени и месте начала заседания ККС, ограничиваясь указанием, что это должно быть сделано «своевременно». Предыдущее Положение о ККС (от 13.05.93 г.) конкретный срок устанавливало: не позднее 7 дней до начала заседания.
Полагаем, что следовало бы закрепить сроки извещения о дне заседания ККС также самих членов ККС. Судьи, являющиеся членами ККС, должны заблаговременно знать о дне заседания, чтобы не назначать на этот день рассмотрение судебных дел и не откладывать их потом в авральном порядке, причиняя неудобства участникам процесса. Должны иметь возможность заблаговременно планировать свое участие в заседаниях ККС и представители общественности, являющиеся ее членами.
Необходимо отметить неконкретность термина «своевременно»: под этим можно понимать извещение как за несколько дней, так и за несколько часов.
И что будет в случае, если кто-то из членов ККС извещен несвоевременно или совсем не извещен? Должно ли заседание быть перенесено? Могут ли заинтересованные лица ссылаться при обжаловании на это обстоятельство, как на нарушение процедуры рассмотрения: в частности может ли сам неизвещенный о начале заседания член ККС (например, из представителей общественности) обжаловать в связи с этим решение ККС? Эти вопросы закон не урегулировал.
Согласно ст. 25 ФЗ№30 от 14.03.02 г. поступившие материалы должны быть рассмотрены ВККС РФ не позднее 3-х месяцев, а ККС субъектов РФ – не позднее 1-го месяца с момента их поступления в коллегию.
В соответствии с п. 4 ст. 21 этого же закона при рассмотрении материала о дисциплинарной ответственности судьи, привлечении судьи к уголовной ответственности решением ККС его полномочия могут быть приостановлены до принятия решения по существу вопроса. Указанное решение может быть принято и в отсутствие судьи, в т. ч. и в случае отсутствия по уважительной причине.
Что касается случая с привлечением к уголовной ответственности, то приостановление полномочий судьи целесообразно, поскольку процедура привлечения судьи к уголовной ответственности довольно продолжительная.
Что же касается приостановления полномочий в случае привлечения к дисциплинарной ответственности, то ситуация здесь неоднозначная.
Приостанавливать полномочия судьи максимум на 1 месяц (именно в такой срок ККС субъекта РФ должна успеть привлечь к ответственности судью), а то и меньше (в зависимости от того, через сколько дней после поступления представления с материалами проверки в ККС соберется коллегия для обсуждения вопроса о прекращении полномочий судьи) нецелесообразно. Во-первых, коллегии придется за 1 месяц собраться по одному судье дважды: сначала для разрешения вопроса о приостановлении полномочий, затем для рассмотрения вопроса о прекращении полномочий. Во-вторых, вряд ли стоит на полмесяца-месяц перераспределять дела привлекаемого к ответственности судьи (распределять между другими судьями этого суда, поскольку их рассмотрение должно начаться с самого начала).
С другой стороны, приостановление полномочий судьи желательно.
Противники введения института дисциплинарной ответственности судей указывали, что не может быть независимым судья, который осуществляя функции правосудия, в то же время занимается спорами, связанными с привлечением его к подобной ответственности, а споры об обоснованности наложения на него меры дисциплинарного воздействия или административного взыскания неизбежно столкнутся с вопросами этики поведения судьи[88].
Что касается этики, то когда твои полномочия могут быть прекращены, то тут уже не до этики: остаться бы на должности. И как это, вообще, может быть не этично, если право на обжалование предусмотрено в законе? Закон не этичен?
Опасность здесь в другом: после передачи материалов на рассмотрение в ККС и до момента вынесения решения по существу на судью может быть оказано давление со стороны председателя соответствующего или вышестоящего суда, внесшего представление. Ему может быть предложено рассмотреть находящееся в его производстве дело так, как это надо председателю суда, в обмен на отзыв представления или отказ от поддержания обвинения в ККС после начала рассмотрения дела.
Более того, возбуждение дисциплинарного производства может в такой ситуации стать не только удачно подвернувшимся случаем для оказания давления на судью, но и быть специально запланировано.
Допустим, председатель суда дает указание судье рассмотреть находящееся в производстве последнего судебное дело в пользу определенного лица, а судья, проявив независимость, открыто отказывается это сделать. Тогда председатель суда достает из своих закромов материалы о совершении судьей дисциплинарного проступка, которые не были пущены в свое время в ход, и возбуждает дисциплинарное производство (и здесь весьма кстати оказывается позиция Верховного Суда РФ по делу Щ., о которой мы уже упоминали: на судей не распространяются сроки давности по привлечению к дисциплинарной ответственности). А затем опять ненавязчиво предлагает рассмотреть судебное дело «как надо» в обмен на отзыв представления.
В связи с возможностью возникновения таких ситуаций целесообразно полномочия судьи приостанавливать, и как можно скорее. Необходимо также недвусмысленно закрепить право ККС на продолжение рассмотрения дела даже в том случае, если председатель суда отзовет свое представление, поскольку ККС, как нами было уже обосновано, вправе по собственной инициативе возбудить дисциплинарное производство.
В соответствии со ст. 3 Положения о ККС председательствующий открывает заседание объявлением о том, какой материал подлежит рассмотрению, и по согласованию с другими членами коллегии определяет порядок рассмотрения вопросов, включенных в повестку, руководит ходом заседания.
После проверки явки председательствующий выясняет, имеются ли у участников заседания ходатайства. По решению коллегии ходатайства разрешаются в присутствии или отсутствие лиц, участвующих в заседании.
Отметим, что термин «участники заседания» («лица, участвующие в заседании») употреблен неудачно: ведь члены ККС также участвуют в заседании. В теории гражданско- и уголовно-процессуального права под участниками процесса понимаются не только стороны и другие лица (третьи лица, свидетели, эксперты и т. д.), но и сам суд, который это производство осуществляет. В данном случае роль ККС в производстве по проступку судьи аналогична роли суда в судопроизводстве.
В связи с этим не понятно, а могут ли члены ККС, как «участники заседания», заявлять какие-либо ходатайства?
Ходатайство подлежит удовлетворению, если за него проголосовало более половины присутствующих на заседании членов коллегии.
Рассмотрение материала начинается с доклада одного из членов коллегии, который излагает существо вопроса, содержание письменных материалов и иных данных, необходимых для принятия решения по существу. Докладчику могут быть заданы вопросы другими членами коллегии.
После доклада заслушиваются объяснения судьи, лиц, располагающих информацией по рассматриваемому материалу, а также лиц, участвующих в заседании, эксперта. Ст. 3 Положения о ККС устанавливает, что председательствующий перед заслушиванием объяснений разъясняет необходимость быть правдивым, эксперту разъясняется его обязанность дать объективное заключение по поставленным перед ним вопросам.
Позволим себе спросить: а что будет в противном случае?
Что будет, если свидетели и эксперты не придут на заседание ККС? Ведь они не обязаны являться по вызову ККС и не несут за это никакой ответственности. По этой причине заседание ККС может быть попросту сорвано. И не один раз (пока не истекут сроки на рассмотрение материала).
Что будет, если свидетель солжет, а эксперт даст заведомо ложное заключение? На основании какого закона председательствующий разъясняет им их «обязанность» быть правдивыми? Нет у них такой обязанности при производстве в ККС! Ни по одному закону. Эти лица несут уголовную ответственность за дачу заведомо ложных показаний (заключения) в ходе гражданского или уголовного судопроизводства и административную – за дачу заведомо ложных показаний (заключения) в ходе административного судопроизводства. Производство в ККС – это не судопроизводство, поэтому названные лица могут лгать, совершенно не беспокоясь о последствиях.
Приведем соответствующий пример.
Судья Донецкого городского суда Л. Коневская после оглашения приговора по уголовному делу и сдачи дела в канцелярию внесла в его резолютивную часть изменения и между строк вписала «2 года» и «без штрафа». Ее утверждение, что приписку она сделала в совещательной комнате до оглашения приговора, опровергалось письменными объяснениями секретаря и заведующей канцелярией.
По уголовному делу в отношении П. Коневская огласила приговор по черновику, который был составлен не ею как судьей, а секретарем, был позднее напечатан и подписан судьей вне пределов совещательной комнаты.
При рассмотрении дела по обвинению П. во время составления приговора из совещательной комнаты ушла народный заседатель за получением зарплаты по месту работы, а после ее возвращения был оглашен приговор.
На заседании ВККС Коневская пыталась оправдаться тем, что ККС области ограничивала ее объяснения по рассматриваемым материалам, что И. О. председателя суда Пожидаева, секретари Шабалева, Кошелева, Лут оговорили ее. Однако имеющиеся документы свидетельствовали сами за себя, а потому полномочия судьи Коневской были прекращены[89].
Спрашивается, как может свидетельствовать сам за себя приговор по вопросу о моменте внесения в него изменений? У него же языка нет: он не может рассказать, когда были сделаны дописки (до оглашения приговора или после).
С другой стороны, почему-то не были допрошены гособвинитель и защитник подсудимого, присутствовавшие при оглашении приговора и действительно могущие подтвердить, какая мера наказания была оглашена.
Точно также не может свидетельствовать за себя приговор по вопросу, кем и где он был составлен: судьей или секретарем, в совещательной комнате или нет.
Есть вероятность того, что Коневскую могли оговорить? Конечно, есть (ведь за это никакая ответственность не предусмотрена). Тем более и сама Коневская об этом заявила. И ККС ограничивала объяснения Коневской.
Складывается впечатление, что Коневскую специально хотели устранить. А когда на это имеются пожелания руководства судов уровня субъекта РФ и выше, то ККС этому желанию особо не противятся.
Судья, в отношении которого рассматривается вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности, вправе иметь представителя.
Документы, исследованные коллегией, приобщаются к рассматриваемым материалам в подлинниках или заверенных надлежащим образом копиях.
После исследования материалов заслушиваются заключительные выступления участвующих в заседании лиц, после чего они удаляются из зала заседания.
Председатели и заместители председателей судов высказывают свое мнение.
Решение принимается в отсутствие приглашенных лиц и оглашается непосредственно после его принятия.
Ст. 4 Положения о ККС посвящена особенностям рассмотрения представлений и обращений о досрочном прекращении полномочий судьи, которые были подробно проанализированы нами в предыдущем вопросе.
Судья вправе знакомиться с материалами о прекращении его полномочий, делать выписки из документов и снимать с них копии, представлять в ККС свои возражения и дополнительные материалы, ходатайствовать об участии в заседании коллегии лиц, располагающих информацией по рассматриваемому материалу. Здесь же указывается, что о месте и времени заседания ККС судья, в отношении которого начато производство, извещается заказным письмом с приложением к нему копии представления председателя суда или обращения органа судейского сообщества в срок, необходимый для явки в заседание.
Опять же стоит указать на неконкретность нормы. Положение в ККС от 1993 г. устанавливало, что судья, в отношении которого начато производство в ККС, должен быть за 7 дней до заседания ознакомлен со всеми собранными материалами и иметь возможность представить свои возражения и замечания. Новое же Положение о ККС упоминает только право судьи на ознакомление с материалами проверки и на подачу замечаний, но умалчивает о возможности это сделать. То есть судью, привлекаемого к ответственности, со всеми материалами можно ознакомить и непосредственно перед началом заседания, а свои возражения предложить заявить при даче объяснений при заслушивании. И все будет законно.
Отметим, что раньше нарушение перечисленных прав судьи рассматривалось ВККС РФ как основание для отмены решения ККС.
Практика показывает, что недоработки, допущенные при подготовке материала к слушанию, зачастую приводят к вынесению коллегией полностью или частично ошибочных решений.
Так, основанием для отмены решения в отношении судьи Кисилева явились существенные нарушения его прав: в нарушение п. 16 Положения о квалификационных коллегиях судей он не был извещен о месте и времени заседания коллегии, в нарушение п. 17 того же Положения вообще не был ознакомлен со всеми собранными материалами, тем самым был лишен возможности участвовать в заседании коллегии, представить свои замечания и возражения[90].
Обязанность доказывания совершения судьей дисциплинарного проступка возлагается на лицо, подписавшее представление или обращение, либо на его представителя на основании доверенности.
Все неустранимые сомнения в доказанности совершения судьей дисциплинарного проступка толкуются в интересах судьи.
Полномочия председателя суда или его заместителя в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими своих должностных обязанностей, предусмотренных Законом «О статусе судей в РФ», могут быть прекращены в том же порядке на основании представления председателя вышестоящего суда или органа судейского сообщества.
Ст. 5 Положения о ККС регулирует порядок принятия решения.
ККС правомочна принять решение, если на ее заседании присутствуют более половины членов ККС. Заметим, что по тем нормам представительства, которые закреплены в ст. 11 ФЗ №30 от 14.03.02 г. (представительство судей почти в 2 раза больше представительства общественности) кворум можно обеспечить и без извещения о заседании членов ККС, являющихся представителями общественности.
Решение о прекращении полномочий судьи считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 членов ККС, принимавших участие в заседании (согласно п. 5 ст. 21 ФЗ №30 от 14.03.02 г. член ККС, принявший участие в заседании коллегии не вправе воздержаться от голосования).
Другие решения (то есть и о наложении предупреждения) считаются принятыми, если за них проголосовало не менее половины участвовавших в заседании членов.
По результатам рассмотрения ККС вправе прекратить полномочия судьи, а при отсутствии достаточных для этого оснований, но при доказанности совершения дисциплинарного проступка – наложить предупреждение.
Одновременно с решением о прекращении полномочий судьи ККС принимает решение и о лишении судьи квалификационного класса.
Решение ККС вступает в силу с момента оглашения.
В связи с этим не совсем понятно, почему на обжалование в суд дается всего 10 дней (как-будто речь идет о кассационном обжаловании, т. е. об обжаловании решения, не вступившего в законную силу)?
Если смотреть на решение ККС как на решение органа, обладающего некоторыми признаками судебного органа (состязательный процесс, право иметь защитника, трактовка всех сомнений доказанности вины в пользу обвиняемого и т. п.), то 10 дней на обжалование вступившего в законную силу решения мало: в гражданском судопроизводстве, например, на это дается 1 год, а в уголовном вообще на это никакие сроки не предусмотрены.
Если же смотреть на решение ККС как на решение дисциплинарного органа (сродни работодателю, уволившего работника), то опять же 10 дней на обжалование такого решения в суд мало: например, ст. 392 ТК РФ устанавливает на обжалование решения работодателя об увольнении срок в 1 месяц, а на обжалование всех других взысканий – 3 месяца.
К чему такая спешка?
В случае оглашения резолютивной части решения полный текст решения изготавливается в 10-дневный срок. Решение направляется заинтересованным лицам не позднее 10 дней после его оглашения. Вопросы, обсуждаемые при совещании ККС, не подлежат разглашению.
Согласно ч.1 ст. 24 ФЗ №30 от 14.03.02 г. на заседании ККС по каждому рассматриваемому вопросу ведется отдельный протокол, который подписывается председательствующим в заседании и секретарем коллегии. Часть 2 этой же статьи устанавливает, что лицо, в отношении которого рассмотрен вопрос, и лицо, внесшее представление, в течение 3-х дней после получения извещения о подписании протокола заседания ККС вправе письменно обратиться в ККС с просьбой об ознакомлении с протоколом и подать на него свои замечания, которые к этому протоколу приобщаются.
Однако в ст. 6 Положения о ККС порядок предусмотрен почему-то противоположный: по просьбе лица, имеющего право на ознакомление с протоколом и поступившей не позднее срока, установленного на обжалование решения ККС, секретарь коллегии в трехдневный срок направляет извещение о подписании протокола.
Т. е. по закону заинтересованное лицо сначала получает извещение о готовности протокола и возможности с ним ознакомиться; а по Положению о ККС (разработанному самими судьями) заинтересованное лицо сначала просит ознакомиться с протоколом (не зная, готов ли он), а на основании этой просьбы секретарь коллегии направляет извещение о готовности протокола.
По закону просьба об ознакомлении может быть подана в течении 3-х дней с момента получения извещения о подписании протокола, а по Положению о ККС этот срок почему-то дополнительно ограничивается рамками срока на обжалование.
Почему? Откуда взята эта норма: ведь в законе этого нет?
Если протокол подписан в последний день срока на обжалование решения ККС (а согласно ст. 6 Положения о ККС такая ситуация вполне нормальна), получается, что заинтересованное лицо уже не вправе подавать заявление на ознакомление с протоколом, учитывая, что на получение извещения по почте уйдет минимум 2-3 дня. Либо надо подавать такое заявление заблаговременно, не дожидаясь изготовления протокола. Тогда возникает другое недоразумение: если такое заявление подать сразу после оглашения решения, то секретарь коллегии обязан, в соответствии со ст. 6 Положения о ККС, изготовить протокол не позднее 3-х дней и известить об этом заявителя, хотя, с другой стороны, в соответствии с той же статьей протокол может быть изготовлен в течение 10 дней с момента оглашения решения.
Поступившие замечания на протокол рассматриваются председательствующим на заседании и секретарем коллегии, письменное согласие или несогласие которых приобщается к протоколу.
Здесь необходимо обратить внимание на то, что названная норма отличается от правил, принятых в судопроизводственных законах, согласно которым секретарь судебного заседания не рассматривает замечания на протокол судебного заседания и не высказывает свое с ними согласие или несогласие (это прерогатива судьи). Положение секретаря ККС аналогично положению (статусу) секретаря судебного заседания: он является не членом ККС, а штатным работником Судебного департамента (ч.3 ст. 24 ФЗ №30 от 14.03.02г.), т.е. работником аппарата. Но поскольку порядок производства в ККС регулируется не судопроизводственными законами, а своим законом (ФЗ №30 от 14.03.02 г.) и изданным на его основе положением о ККС, то мы не можем констатировать неправомерность такого варианта.
Однако надо заметить, что раз ККС осуществляет свою деятельность на принципе коллегиальности (ч.1 ст. 5 ФЗ №30 от 14.03.02г.), то правильно было бы и замечания на протокол рассматривать также коллегиально (это способствовало бы большей объективности).
В соответствии со ст. 20 ФЗ №30 от 14.03.02г. ККС вправе пересмотреть ранее вынесенное решение по вновь открывшимся обстоятельствам.
Ходатайство о пересмотре может быть подано лицом, по представлению которого было вынесено решение, или судьей, полномочия которого прекращены.
Основанием для пересмотра являются такие обстоятельства, которые не были известны ККС и сами по себе или вместе с ранее установленными обстоятельствами дают основание для принятия другого решения.
Ст. 5 ФЗ №30 от 14.03.02 г. устанавливает принцип гласности в работе ККС, который распространяется и на осуществление производства по привлечению судьи к дисциплинарной ответственности.
Эксперты Совета Европы подчеркивают, что если в составе дисциплинарного органа все его члены или большинство из них являются судьями (согласно ст. 11 ФЗ №30 от 14.03.02 г. в России избран именно такой вариант – прим. автора), то процедура санкций должна быть максимально открыта для третьих лиц, в то время как если дисциплинарный орган открыт для представителей гражданского общества, то значительная часть процедур в нем может оставаться закрытой от общественности. Здесь речь идет о необходимости защитить данный институт от подозрений в корпоративности[91].
В связи с такой точкой зрения экспертов Совета Европы становится не совсем понятной позиция Радутной Н.
«Однако они (сторонники дисциплинарной ответственности судей – прим. автора) не учитывают, что в других странах наложение взыскания производится строго конфиденциально, а нарушение конфиденциальности может повлечь за собой серьезные должностные последствия для виновных. Кроме того, в условиях стабильной правовой системы дисциплинарная ответственность к судьям применяется в единичных случаях, не создавая в судейском сообществе атмосферы подозрительности и недоброжелательства. Наши же квалификационные коллегии все последние годы прекращают полномочия до 100 судей в год. А значит, сохранение конфиденциальности в этих условиях весьма проблематично»[92].
Полагаем, что позиция Н. Радутной не убедительна. Радутная сама же указывает, что единичность случаев привлечения судей к дисциплинарной ответственности характерна для стабильной правовой системы. Эти обстоятельства взаимосвязаны.
В Европе и США судебная система действительно стабильна, а степень доверия населения к судебной власти высока. В условиях России, где независимость судебной власти оформилась недавно, а 80% населения судебной власти не доверяют, сохранение в конфиденциальности случаев привлечения судей к дисциплинарной ответственности, способствовало бы еще большему подрыву доверия общества к суду в частности и к государству в целом.
Законодатель по этому пути не пошел.
Т. Машкина считает, что открытые заседания коллегии должны стать правилом для ККС, а ограничение доступа к информации может иметь место лишь в отдельных случаях, закрепленных в ст. 16 Положения о ККС.
Согласно этой статье закрытое заседание может быть проведено по обоснованному ходатайству судьи, Генерального прокурора РФ или его представителя. Решение о проведении закрытого заседания не может быть принято ККС в зависимости от симпатии или антипатии к средству массовой информации[93].
Следующий аспект проявления гласности в деятельности квалификационных коллегий – это право вести запись в открытом заседании, а также использовать средства аудиозаписи, фотоаппаратов, кино- и видеоаппаратуры. Эти правила нашли отражение в ст. 16 Положения о квалификационных коллегиях судей и особых затруднений при применении вызывать не должны.
Высшая квалификационная коллегия судей рекомендовала допускать журналистов на свои заседания, а в необходимых случаях самим приглашать их на заседания. Чаще передавать им общественно значимую информацию о своей работе[94].
Назначение стадии исполнения решения состоит в организации практической реализации наложения взыскания, обеспечения его учета и своевременного снятия. Круг процессуальных действий не ограничивается здесь лишь объявлением о взыскании, а включает в себя и ознакомление с решением по дисциплинарному делу, и принятие мер по непосредственному применению взыскания, и снятие его[95]. Данная стадия в ФЗ №30 от 14.03.02 г. и Положении о ККС развития не получила.
Часть 1 ст. 26 ФЗ №30 от 14.03.02 г. устанавливает, что решение ККС может быть обжаловано в судебном порядке лицом, в отношении которого оно принято.
Часть 2 этой же статьи устанавливает категорию решений ВККС РФ и ККС субъектов РФ, которые могут быть обжалованы в суд не только судьей, но и заинтересованными лицами: 1) о приостановлении либо прекращении полномочий судьи; 2) о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности; 3) об отставке судьи и ее приостановлении; 4) об отказе в рекомендации на должность судьи.
Указанные решения могут быть обжалованы в 10-дневный срок со дня получения копии решения заинтересованным лицам: решения ВККС РФ – в Верховный Суд РФ, решения ККС – в суд уровня субъекта РФ.
Ст. 61 Закона РФ «О статусе судей в РФ» и ст. 5 Положения о ККС устанавливают, что решения ККС субъекта РФ о досрочном прекращении полномочий председателя районного суда и его заместителя в связи с ненадлежащим исполнением ими своих должностных обязанностей могут быть обжалованы этими лицами в 10-дневный срок с момента получения копии решения в ВККС РФ, решение которой может быть обжаловано в тот же срок в Верховный Суд РФ.
Заметим, что здесь под прекращением полномочий подразумевается прекращение их полномочий не как судей, а только организационно-распорядительных полномочий, которыми располагают председатель суда и его заместитель помимо имеющихся у них полномочий судьи. Ст. 61 Закона о статусе судей устанавливает, что прекращение организационно-распорядительных полномочий председателя суда (его заместителя) не влечет прекращение его полномочий как судьи.
ВККС РФ, рассмотрев жалобу председателя (его заместителя) районного суда на решение ККС, досрочно прекратившей его полномочия, вправе оставить это решение без изменения, изменить, отменить и отправить материал на новое рассмотрение в ту же ККС.
Отметим, что данная норма приходит в противоречие сразу с двумя нормами ФЗ №30 от 14.03.02 г., введенного в действие полугодом позже и почему-то не воспринявшего это новшество.
Во-первых, согласно ст. 17 ФЗ №30 от 14.03.02 г. ВККС не наделена полномочиями по пересмотру решений ККС субъектов РФ. Во-вторых, ст. 26 этого же закона также не предусматривает, что решения ККС по вопросу прекращения полномочий председателя районного суда (его заместителя) могут быть обжалованы не в суд уровня субъекта РФ, а в ВККС РФ и затем в Верховный Суд РФ.
В Верховный Суд РФ могут быть обжалованы решения ВККС РФ о наложении дисциплинарных взысканий не на любых судей, а только на тех, на кого она вправе налагать такие взыскания (судей Верховного Суда РФ, председателей и заместителей председателей федеральных судов, за исключением районных, судей окружных арбитражных и военных судов). В данном случае решение ВККС РФ касается не наложения взыскания, а пересмотра решения нижестоящей ККС по наложению взыскания, и не по тому кругу вопросов, который определен абз. 1 ч. 2 ст. 26 ФЗ №30 от 14.03.02 г., а по другому (прекращение организационно-распорядительных полномочии).
Согласно ч. 3 ст. 26 ФЗ №30 от 14.03.02 г. решение ВККС РФ по вопросам, не указанным в абз. 1 ч. 2 ст. 26, — это уже «иное» решение, которое может быть обжаловано в том же порядке (т. е. в Верховный Суд РФ) только по мотивам нарушения процедуры его вынесения. Т. о., если ВККС РФ при пересмотре решения ККС о прекращении организационно-распорядительных полномочий председателя районного суда, его заместителя не нарушила процедуру рассмотрения, то такое решение ВККС РФ должно быть обжаловано не в Верховный Суд РФ, а в районный суд по месту нахождения ВККС РФ (ст. 28 ГПК РФ).
С этой же точки зрения, к «иным» решениям относится и само решение ККС о прекращении организационно-распорядительных полномочий председателя районного суда (его заместителя) в связи с чем оно может быть обжаловано только в районный суд по месту нахождения ККС (в областной суд – лишь по мотивам нарушения процедуры вынесения решения).
Т. о., председатель районного суда (его заместитель), решивший обжаловать решение ККС о прекращении организационно-распорядительных полномочий председателя суда в ВККС РФ с целью последующего обжалования решения ВККС в Верховный Суд РФ, с точки зрения ст. 26 ФЗ №30 от 14.03.02 г. кроме снижения своих гарантий ничего не получит.
Во-первых, Верховный Суд РФ должен будет вернуть заявителю его жалобу на решение ВККС РФ в связи с неподсудностью (п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ), указав, что с такой жалобой необходимо обращаться в районный суд по месту нахождения ВККС РФ (ч.3 ст. 26 ФЗ №30 от 14.03.02 г.). Т. е. в судебном порядке жалоба все-равно будет рассмотрена на уровне районного суда, но только уже не по месту жительства заявителя, например, на Камчатке (если бы была подана сразу же на решение ККС субъекта РФ), а в Москве (по месту нахождения ВККС РФ), что затрудняет защиту.
Во-вторых, ч. 3 ст. 26 ФЗ №30 от 14.03.02 г. не устанавливает сроки обжалования «иных» решений: о точном сроке (10 дней с момента получения копии решения) можно говорить только в случае нарушения процедуры. Суд должен будет прибегнуть к аналогии процессуального закона ч. 4 ст. 1 ГПК РФ. Ближайшая по смыслу норма – это ч. 2 этой же статьи (обжалование прекращения полномочий судьи), согласно которой срок на обжалование в суд равен 10 дням с момента получения копии решения. Поэтому если заявитель надумает сначала обжаловать решение ККС не в суд, а в ВККС РФ, то он заведомо пропустит 10-дневный срок на обращение в суд. А вот восстановит ли потом этот срок районный суд, не известно, поскольку ФЗ №30 от 14.03.02 г. не предусматривает, что решения ККС могут быть обжалованы еще куда-то помимо суда.
В-третьих, добиться в районном суде отмены решения ККС шансов все же больше, чем добиться отмены решения ВККС РФ (более авторитетного органа), утвердившей решение ККС: вряд ли районный судья осмелится перечить мнению двух квалификационных коллегий.
Такова ситуация с обжалованием решения ККС о прекращении организационно-распорядительных полномочий председателя районного суда (его заместителя), с точки зрения ст. 26 ФЗ №30 от 14.03.02г.
По этому вопросу ст. 26 ФЗ №30 от 14.03.02 г. приходит в противоречие со ст. 61 Закона РФ «О статусе судей в РФ». Поскольку оба закона равны по своему статусу и имеют равную силу, а названные нормы и там и там имеют специальный характер (посвящены обжалованию решений ККС), то полагаем, что руководствоваться надо более поздним нормативным актом – ФЗ №30 от 14.03.02 г. Т. е. решение ККС о прекращении организационно-распорядительных полномочий председателя районного суда (его заместителя) должно быть обжаловано в районный суд как «иное» решение (ч. 3 ст. 26 ФЗ №30 от 14.03.02г.).
Не известно, чем руководствовался законодатель, закрепив в ст. 61 Закона о статусе судей норму о том, что решение ККС, обжалованное в ВККС РФ, должно рассматриваться сразу в Верховном Суде РФ. В гражданском судопроизводстве, по правилам которого и производится рассмотрение в суде решений ККС, обжалование незаконных действий какого-либо органа в вышестоящий орган не переносит автоматически рассмотрение дал в вышестоящий суд, поскольку предметом рассмотрения в конечном итоге все-равно остаются действия нижестоящего органа (нарушившего права), а не вышестоящего (выразившего согласие с незаконными действиями).
И оба названных закона противоречат п. 5.1 Европейской хартии о статусе судей, устанавливающему, что «решение органа исполнительной власти, судебного органа или инстанции, упомянутой в данном пункте (включающую не менее чем половину избранных судей – прим. автора), в котором говорится о наказании, может быть обжаловано в вышестоящую инстанцию судебного характера»[96]. Ст. 61 Закона о статусе судей противоречит этой норме в том, что предписывает обжаловать решение о наказании (прекращении организационно-распорядительных полномочий) не в суд, а в ВККС РФ. Часть 3 ст. 26 ФЗ №30 от 14.03.02 г. противоречит этой норме Хартии в том, что подразделяет наказания на те, которые могут быть обжалованы в вышестоящий суд (т. е. минимум в суд уровня субъекта РФ, который является вышестоящим по отношению к районному суду), и на те, которые должны быть обжалованы в районный суд.
Стоит отметить и нецелесообразность переноса разбирательства в вышестоящий суд по мотивам нарушения процедуры вынесения решения, который предписывает ч. 3 ст. 26 ФЗ №30 от 14.03.02 г.: нарушение процессуальных норм ничуть не опаснее нарушения материальных норм.
Неоправданность этой нормы ясно видна, если дело касается решений ВККС РФ.
Например, решение ВККС РФ об отказе в возобновлении полномочий судьи Верховного Суда РФ должно быть обжаловано, в соответствии с ч. 3 ст. 26 ФЗ №30 от 14.03.02 г. и ст. 24 ГПК РФ, в районный суд. Однако если при вынесении решения не было кворума, то жалоба становится подсудна даже не суду уровня субъекта РФ, а сразу Верховному Суду РФ (ч. 3 ст. 26 ФЗ №30 от 14.03.20 г. и ч. 2 этой же статьи). Полагаем, что незачем ради этого отрывать от работы Верховный Суд РФ. Если предполагается, что районный суд в состоянии сам оценить правомерность и обоснованность отказа ВККС РФ возобновить полномочия судьи, то с кворумом он тоже уж как-нибудь разберется.
Поскольку нами было уже показано, что жалоба гражданина или органа, должностного лица, не указанных в ч. 1 ст. 22 ФЗ №30 от 14.03.02г., является самостоятельным поводом для возбуждения дисциплинарного производства по проступку судьи, то остановимся и на вопросе обжалования отказов в удовлетворении таких жалоб. Тем более, что этот вопрос интересует не только нас: он задавался и ВККС РФ.
«Вопрос: имеет ли право гражданин, который поставил в своей жалобе вопрос о прекращении полномочий судьи, принимать участие в рассмотрении материала в квалификационной коллегии судей, а также обжаловать в дальнейшем решение коллегии?
Ответ: вопрос об участии тех или иных лиц в заседании коллегии решают председатель или заместитель председателя коллегии. Решение коллегии, отказавшей в прекращении полномочий судьи обжалованию не подлежит»[97].
При этом ВККС РФ признает, что во многих случаях ответы ККС или председателей судов представляют собой формальные отписки, не поясняющие основания отказа привлечения судьи к ответственности. Часто не по всем доводам жалобы дается ответ или проводится проверка. Иногда обстоятельства, указанные в жалобе, откровенно искажаются.
Так в ККС поступила жалоба на судью районного суда в связи с тем, что гражданское дело рассматривалось более 2,5 лет. Жалоба направлена для проверки председателю суда, который составил справку. Из справки видно, что действительно слушание дела неоднократно откладывалось, главным образом по вине другой стороны (процессуального противника заявителя жалобы). Председатель ККС на основании указанной справки дал следующий ответ: оснований для привлечения к ответственности нет, поскольку слушание откладывалось «по вашей вине»[98].
Однако попытки заявителя обжаловать такие «отписки» в суд заканчиваются отказом в принятии заявления по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ (заявление не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства), что вызывает недоразумение.
Ч. 2 ст. 118 Конституции РФ устанавливает порядки судопроизводства: конституционное, гражданское, административное и уголовное. П. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ не позволяет рассмотреть дело в порядке гражданского судопроизводства, поскольку дело подлежит рассмотрению «в ином судебном порядке». В ином, но судебном. И если заявление гражданина (или органа, должностного лица, не указанных в ч. 1 ст. 22 ФЗ №30 от 14.03.02 г.) на незаконный отказ ККС или председателя суда привлечь судью к дисциплинарной ответственности не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, то в каком же тогда судебном порядке оно должно быть рассмотрено: в уголовном? Административном? Конституционном?
Между тем, Глава 25 ГПК РФ посвящена как раз оспариванию незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и т. п.
Другое распространенное основание отказа судов в приеме таких жалоб на действия (бездействия) ККС или председателя суда об отказе привлечь судью к ответственности – заявитель не может защищать свои процессуальные права, нарушенные неправомерными действиями судьи, вне рамок рассмотрения дела по существу, к тому же действия судьи, по их мнению, могут быть обжалованы только в том случае, если его вина установлена вступившим в законную силу приговором.
Во-первых, стоит заметить, что в данном случае речь идет об обжаловании не действий самого судьи, а действий (бездействия) ККС или председателя суда, отказывающихся привлекать судью к ответственности за проступок. Во-вторых, из Постановления Конституционного Суда от 25.01.01 г. №1-п следует, что действия судьи, выразившиеся в нарушении норм процессуальных прав участников процесса и причинившие вред, не охватываются понятием «правосудие», и могут быть обжалованы в суд отдельно, вне рамок рассматриваемого дела, в порядке искового производства с возмещением вреда государством независимо от того, отменил ли вышестоящий суд решение по делу, в рамках которого эти нарушения были допущены[99].
И такая позиция Конституционного Суда весьма разумна, т. к. далеко не все противоправные действия судьи отражаются на правильности вынесенного им решения, но вместе с тем грубо нарушают права участников процесса.
Например, затягивание сроков рассмотрения дела до неразумных пределов не является основанием для отмены такого решения вышестоящим судом, но этим участнику процесса доставляются серьезные неудобства, которые в итоге могут вылиться в его отказ от дальнейшего участия в деле и прекращение производства по делу.
Отказ в снятии ксерокопий с материалов дела не является основанием для отмены решения вышестоящим судом, но вместе с тем затрудняет участнику процесса обжалование в вышестоящую инстанцию, снижая качество подготовки и убедительность кассационных и надзорных жалоб, а также не препятствует похищению судьей из дела некоторых документов (в практике автора было два случая похищения судьей из дела документов и один случай внесения исправлений в документ).
Если уж гражданин вправе обжаловать такие нарушения со стороны судьи в судебном порядке и требовать за это материального возмещения, то он тем более вправе обжаловать такие действия председателю суда или ВККС и требовать привлечения судьи к дисциплинарной ответственности.
Однако указанные органы отказываются привлекать судью за эти нарушения к дисциплинарной ответственности, ссылаясь на то, что если вышестоящим судом решение судьи не отменено, то нет никаких оснований полагать, что его действия (например, неразумное затягивание сроков разбирательства) носят противоправный характер. Вопреки названному Постановлению Конституционного суда и суды, и ККС считают (или делают вид, что так думают), что привлечение судьи к дисциплинарной ответственности за грубое нарушение им процессуальных прав участников процесса будет означать вмешательство в осуществление правосудия и пересмотр вынесенного решения. Подобные жалобы ВККС РФ расценивает как «несогласие с судебными решениями». И, как мы уже указывали, число таких отказов по имеющейся статистике очень велико (например, в 2002 г. по этой причине было возвращено без рассмотрения 27% всех поступивших жалоб, заявлений[100], в 2004 г. – 21,3%[101]).
В заключение отметим, что если подходить к вопросу о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности с той точки зрения, которая демонстрируется в настоящее время судами и ККС, то дисциплинарное производство по представлению председателя суда или органа судейского сообщества даже по волоките нельзя будет возбудить до тех пор, пока вина судьи в волоките не будет установлена вступившим в законную силу приговором суда. Так что, если придерживаться такой позиции по отношению к жалобам граждан с просьбой привлечь судью к дисциплинарной ответственности, то надо распространить такую позицию и на представления председателей судов и обращения органов судейского сообщества, и тогда число привлечений судей к дисциплинарной ответственности совпадет с числом случаев привлечения к уголовной ответственности.
Завершив свой анализ процессуальной стороны привлечения судей к дисциплинарной ответственности, автор соглашается с выводами Панкратова: те сведения о порядке привлечения судей к дисциплинарной ответственности, которые по крохам можно собрать из существующих актов, позволяют сказать одно – порядка как такового нет[102].
Статья Панкратова В. заставила нас обратить внимание на действительно странное обстоятельство: каждому виду юридической ответственности (гражданско-правовой, административной, уголовной) соответствует свой порядок судопроизводства. Но только не дисциплинарной ответственности. Есть такой вид ответственности, а вот дисциплинарного судопроизводства нет.
Панкратов отмечает, что привлечение к любой юридической ответственности возможно только в рамках конкретной процедуры, установленной нормами конкретного судопроизводства.
«Возникает, например, вопрос – по каким правилам суд общей юрисдикции должен рассматривать жалобу судьи, оспорившего решение квалификационной коллегии о привлечении его к дисциплинарной ответственности, — по правилам индивидуального трудового спора (в исковом порядке по правилам искового производства) или по правилам, характерным для публичных правоотношений (обжалование акта)? Разница в правилах велика. В исковом производстве, например, возможно изменение оснований иска или заявленных требований. При обжаловании таких возможностей не имеется»[103].
Должны заметить, что здесь мы не согласны с Панкратовым. Не существует такой проблемы: согласно ч. 1 ст. 246 ГПК РФ, дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главами 23-26 ГПК РФ. Поскольку среди этих особенностей нет запрета изменять основания жалобы на действия органа или должностного лица либо изменять заявленные требования, то не имеет значения, по каким правилам рассматривать этот спор. Главное, что это все-равно будут правила гражданского судопроизводства.
В. Панкратов также полагает, что до введения дисциплинарного судопроизводства обжалование привлечения к дисциплинарной ответственности будет происходить в рамках другого производства, «чаще всего гражданского». Например, такую предусмотренную законом для судей меру ответственности как предупреждение, по установившейся практике следует обжаловать в порядке гражданского, а не административного судопроизводства, хотя такой вид наказания предусмотрен и в административном законодательстве[104].
Думаем, что Панкратов в этом не совсем прав. Хотя и там, и там взыскание называется одинаково («предупреждение»), но назначается оно за разные проступки (дисциплинарные и административные), которые различаются по своей сути.
Административное предупреждение назначается только за административные проступки (а не за дисциплинарные), и только за те, которые закреплены в КоАП РФ. Поэтому наложение на судью предупреждения за совершение им административного проступка обжалуется именно по правилам административного судопроизводства.
Обжалование же предупреждения, наложенного ККС за совершение дисциплинарного проступка, в порядке гражданского судопроизводства (а не административного), происходит не в силу сложившейся практики, а в силу того, что дисциплинарный проступок не является административным нарушением, не может влечь административную ответственность, а потому не может разбираться и обжаловаться по правилам административного судопроизводства.
Т. о., обжалование привлечения к дисциплинарной ответственности в настоящее время происходит не «чаще всего», а только в рамках гражданского судопроизводства.
В. Панкратов указывает, что ярче всего о необходимости введения дисциплинарного судопроизводства свидетельствует специфический статус судьи, депутата и многих других специальных субъектов общественных отношений, предусматривающий особый порядок привлечения к ответственности[105].
Есть все основания согласиться с этой мыслью.
К примеру, в отношении судьи нормы трудового законодательства еще применимы в той части, в какой соответствующие правоотношения не урегулированы Законом РФ «О статусе судей в РФ» (ст. 22 этого закона). А вот на военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы трудовое законодательство уже не распространяется (ст. 11 ТК РФ). Взаимоотношения между военнослужащими строятся на властном подчинении одной стороны другой стороне, а гражданское законодательство основано на равенстве сторон, что, естественно, учитывается и гражданским судопроизводством.
И если уж подходить к этому вопросу совсем принципиально, то и трудовые отношения между работодателем и работником также строятся на властном подчинении: это только между собой работники равны в правах и возможностях (ст. 2 ТК РФ), отношения же работника с работодателем носят зависимый характер.
Поэтому судопроизводство, по которому ведется разбирательство дисциплинарных проступков, должно это обстоятельство обязательно учитывать и обеспечивать зависимой стороне дополнительную защиту.
Т. о., говорить о необходимости введения дисциплинарного судопроизводства только потому, что есть специальные субъекты общественных отношений со специфическим статусом, на наш взгляд неправильно. Если уж дисциплинарная ответственность является непременным атрибутом для всех лиц, работающих по трудовому договору или по контракту (государственные служащие, военнослужащие и т. п.), то и споры всех этих лиц (а не только лиц со специфичным статусом) по поводу привлечения к дисциплинарной ответственности должны разбираться по правилам дисциплинарного, а не гражданского судопроизводства.
Однако установление дисциплинарного судопроизводства необходимо не только ввиду обилия специальных субъектов и отсутствия в каждом случае четкого механизма их привлечения к ответственности. Вакуум в вопросе единого порядка привлечения к любой юридической ответственности, не попадающей в перечень из конституционной, уголовной, гражданской и административной ее разновидностей отрицательно сказывается на соблюдении прав других участников правоотношений. Не прописаны нормы возбуждения дисциплинарного производства, не существует обязанности ознакомить привлекаемое к ответственности лицо с собранными доказательствами его вины, нет понятия окончания дисциплинарного производства. Непозволительно много оставлено на усмотрение лица, уполномоченного проводить соответствующую проверку[106].
Добавим к этому, что абсолютно не урегулирован вопрос обеспечения явки свидетелей и экспертов, а также вопрос обеспечения дачи ими правдивых показаний и обоснованных заключений при разбирательстве дела в дисциплинарном органе. Имеются противоречия в вопросе определения подсудности по обжалованию решений ККС о прекращении организационно-распорядительных полномочий председателя районного суда (его заместителя). Не все понятно и со сроками давности привлечения судей к дисциплинарной ответственности.
Стоит выделить интересный момент в последнем приведенном нами высказывании В. Панкратова – другие лица в сфере дисциплинарных споров также могут иметь какие-то права. Скорее всего, под «другими лицами» Панкратов подразумевает лиц, привлекаемых к дисциплинарной ответственности. Однако мы считаем нужным обратить внимание на то, что в эту сферу отношений вовлекаются невольно и другие лица, ставшие жертвами дисциплинарных проступков со стороны субъектов, располагающих властными полномочиями (работодателей, военных начальников, судей и т. д.). Поэтому логично наделить правами и обязанностями не только дисциплинарный орган и привлекаемое к ответственности лицо, он и лицо, пострадавшее от проступка обвиняемого.
И в гражданском, и в административном, и в уголовном судопроизводстве поводом для возбуждения производства может стать обращение или сообщение потерпевшего (физического или юридического лица) от нарушения. В этих производствах воспринимается как само-собой разумеющееся, что потерпевший может иметь какие-то права и участвовать в преследовании причинителя вреда.
Вот только при привлечении судьи к дисциплинарной ответственности потерпевший от проступка судьи не располагает никакими правами, и даже его обращение в компетентный дисциплинарный орган с сообщением о совершении судьей проступка не рассматривается в качестве повода для возбуждения производства по этому факту. И это тем более странно, учитывая то высокое самомнение о принципиальности, бескомпромиссности, порядочности и объективности, которое носители судебной власти провозгласили в Кодексе судейской этики.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.01.01 г. №1-п потерпевшие от незаконных действий судьи по ведению процесса вправе требовать от государства возмещения причиненного такими действиями вреда. Возмещение государством вреда вовсе не означает, что судья за такие действия не будет привлечен к дисциплинарной ответственности (как в уголовном процессе предъявление потерпевшим гражданского иска не освобождает подсудимого от уголовного наказания).
Справедливо было бы предположить, что потерпевший и от дисциплинарного проступка имеет право преследовать судью не только в гражданско-правовом порядке, но и в дисциплинарном. И целесообразно эти два вида преследования объединить в рамках одного судопроизводства – дисциплинарного, и разбирательство проводить не в ККС, а в суде, на чем мы ниже остановимся.
И это тем более будет справедливо, что даже в случае удовлетворения иска по вреду от дисциплинарного проступка материальную ответственность перед потерпевшим понесет не сам судья-нарушитель, а государство. Иными словами, за вред, причиненный неправомерными действиями милиционеров, прокуроров, судей, расплачиваются не они сами, а ни в чем неповинные граждане (в виде налогов, из которых государство затем и производит выплаты пострадавшим). Поэтому даже получение компенсации за вред, причиненный противоправными действиями судьи, не является для потерпевшего полноценным удовлетворением, поскольку отсутствие личной причастности виновного к выплате этой компенсации оставляет неудовлетворенной потребность потерпевшего в восстановлении попранной справедливости.
Но вот добиться восстановления нарушенной справедливости председатели судов и ККС как раз и не дают: сам потерпевший дисциплинарное производство возбудить своей жалобой не может, названные органы к этому не стремятся, а обжаловать их бездействие, по мнению суда, нельзя, т. к. вроде бы никакие права заявителя отказом не нарушаются.
Необходимо для начала отметить, что с таким же успехом можно было бы отказать и потерпевшему от преступления в обжаловании постановления прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела: дескать, если причинен какой-то вред здоровью или имуществу, то обжалуйте это в гражданском порядке путем подачи искового заявления, а вот посчитает ли государство нужным наложить на нарушителя уголовное наказание в виде штрафа или лишения свободы, потерпевшего интересовать уже не должно, поскольку это никаких его прав не нарушает.
Однако в уголовном судопроизводстве спор о наличии такого права возникнуть не может хотя бы потому, что ст. 148 УПК РФ прямо закрепляет возможность обжалования отказа дознавателя, следователя, прокурора в возбуждении уголовного дела. В вопросе же привлечения судьи к дисциплинарной ответственности такой спор возникнуть, конечно же может, поскольку законом не предусмотрена возможность обжалования отказа ВККС или председателя суда в возбуждении производства по проступку. Вся беда в том, что поскольку нет дисциплинарного судопроизводства, то нет и соответствующих этому производству прав и обязанностей, а к правоотношениям, возникающим в дисциплинарной сфере, применяются почему-то правила совершенно другого судопроизводства – гражданского. В связи с этим и возникают такие парадоксальные ситуации: нарушены дисциплинарные права, а суд, ссылаясь на ч. 1 ст. 3 ГПК РФ, желает знать, какие гражданские права заявителя нарушаются отказом председателя суда внести в ККС представление о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности.
Действительно, такое право в виде субъективного нигде не закреплено. Однако отсутствие формального закрепления не говорит о том, что такое право не существует объективно.
Напомним, что в соответствии со ст. 18 Конституции права человека являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием. Т. е. в конечном итоге смысл и содержание Кодекса судейской этики определяют права и свободы человека. Каждая норма в Кодексе имеет своей конечной целью обеспечение уважения судьями достоинства участников и обеспечение их права на справедливое судебное разбирательство, в том числе и норма об обязанности председателей судов (судей, обладающих организационно-распорядительными полномочиями в отношении других судей) принимать необходимые меры для обеспечения своевременного и эффективного исполнения судьями все
своих обязанностей (а это не только создание необходимых условий для исполнения ими своих обязанностей, но и обязанность спросить с них за ненадлежащее исполнение по неуважительным причинам путем внесения представлений в ККС о привлечении к дисциплинарной ответственности; причем добросовестное исполнение председателем суда этой обязанности оказывает превентивное воздействие на других судей, удерживая их от совершения недостойных поступков).
Нет права без обязанности, нет обязанности без права. Каждому субъективному праву соответствует чья-то юридическая обязанность, каждой юридической обязанности соответствует чье-то субъективное право.
Внесение председателем суда представления в ККС о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности – это не только его право, но одновременно и его обязанность, вытекающая из ч. 2 ст. 5 Кодекса этики в частности и из содержания и смысла всего Кодекса этики в целом. Этой обязанности корреспондировано право потерпевшего от дисциплинарного проступка требовать от председателя суда добросовестного исполнения своей обязанности (точно так же, как в уголовном судопроизводстве потерпевший вправе требовать от прокурора возбуждения уголовного дела). Неисполнение этой обязанности председателем суда препятствует защите потерпевшим своих законных интересов, поскольку сам он их защитить не может: в трактовке самих же судебных органов и органов судейского сообщества жалоба потерпевшего от дисциплинарного проступка не является самостоятельным поводом для возбуждения дисциплинарного производства.
Более того, потерпевший вправе требовать от председателя суда добросовестного исполнения этой обязанности не только на основании Кодекса судейской этики, но и потому, что все мы платим налоги на содержание суда и госпошлину за обращение в суд. Если уж мы содержим судей, то вправе требовать от них (в т. ч. и от председателя суда) добросовестного исполнения ими своих обязанностей и установленных правил поведения, коль уж эти правила приравниваются к юридической обязанности вести себя именно так.
Таким образом, объективно существующее, но формально неназванное право требовать от председателя суда внесения представления в ККС о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности можно условно назвать правом на чужие положительные действия. Если уж это и не субъективное право, то, по крайней мере, законный интерес: никто же не будет спорить с тем, что лицо, заплатившее за содержание судьи и председателя суда (за надлежащее исполнение ими своих обязанностей по осуществлению правосудия), заинтересовано в надлежащем исполнении ими этих обязанностей.
Другое дело, если судья совершил проступок в своей неслужебной деятельности (Глава 3 Кодекса судейской этики). Поскольку эта деятельности не связана с осуществлением правосудия, не оплачивается из кармана налогоплательщика, а судья в этой деятельности выступает не как официальное лицо, а как частное, то никто не вправе и обжаловать отказ председателя суда внести преставление в ККС о привлечении судьи к ответственности за такой проступок (если, конечно, этот проступок не является по своей сути административным нарушением, причинившим вред конкретному лицу), поскольку ничьи интересы этот проступок не нарушает.
Более того, как мы уже показали, за такие проступки судью вообще не стоит привлекать к дисциплинарной ответственности: это частная жизнь судьи, он выступает в ней не как судья, а как самый обыкновенный человек, реализующий свои конституционные (!) права. Поэтому и отвечать за свою частную жизнь он должен как частное лицо: только в том случае, если в его действиях имеется состав уголовного преступления или административного нарушения.
Полагаем, что Глава 3 Кодекса судейской этики вообще не имеет права на существование и должна быть ликвидирована как можно скорее.
Во-первых, повторимся, законодатель разрешил Съезду судей РФ утвердить Кодекс этики, т. е. этические нормы, а не правовые. Правотворческая деятельность – это прерогатива органов законодательной и исполнительной власти, а конституционное законодательство, в которое вторгся Всероссийский съезд судей – прерогатива только представительного органа: Федерального Собрания. Более того, даже Федеральное Собрание не вправе пересматривать положения Главы 2 Конституции РФ («Права и свободы человека и гражданина») – это прерогатива Конституционного Собрания (ст. 135 Конституции РФ). Т. о., пересмотрев в Кодексе судейской этики некоторые конституционные права и своды в отношении судей, Всероссийский съезд судей непринужденно вторгся в компетенцию Конституционного Собрания.
Во-вторых, вторжение осуществлено довольно неудачно: некоторые конституционные права судей получили в Кодексе этики ограничение или запрет, что несет в себе признаки преступления против конституционных прав граждан. Результат вполне закономерен, поскольку законотворчество – кропотливая работа, требует участия специалистов и не терпит поспешности. А именно так и подошли к этому вопросу органы судейского сообщества: скорее всего решили обойтись собственными силами, полагая, что правотворчество ничуть не труднее правоприменения.
Возвращаясь к деятельности судьи в сфере осуществления правосудия, отметим, что ч.1 ст.3 ГПК РФ позволяет обратиться в суд не только за защитой нарушенного субъективного права, но и за защитой нарушенных законных интересов, которые, как мы уже показали, у граждан и организаций в этой сфере деятельности судей и председателей судов имеются.
Для того, чтобы никто не ломал голову над теоретическим обоснованием правомерности обжалования потерпевшими от дисциплинарных проступков судей отказов председателя суда вносить в ККС представление о привлечении судей к дисциплинарной ответственности, и необходимо дисциплинарное судопроизводство.
И в этом законе надо будет закрепить формально право потерпевшего обжаловать отказ председателя суда внести на основании жалобы представление о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности.
«…Равнодушие и сомнительная избирательность судебной системы – оборотная сторона ее абсолютной независимости. Жизнь показывает, что любая замкнутая система неизменно подвержена разложению»[107].
Поляков, обеспокоенный сложившейся в судебной системе ситуацией с безответственным отношением судей к своим обязанностям, предлагает ввести административные суды.
«В обществе все больше укрепляется идея о том, что административные суды должны стать особой судебной системой, специализированной на спорах граждан с органами государственно власти. Полагаю, что административные суды должны также рассматривать и жалобы на органы судебной власти, когда они не мотивируют свои решения, не исполняют гарантии пересмотра судебных актов в соответствии с законом. Причем делать они должны это без вмешательства в рассмотрение конкретных дел по существу и без подмены в этом существующих судебных инстанций. Наличие внешнего контроля заставит суды быть более требовательными к обоснованности своих постановлений»[108].
По нашему мнению, эта идея заслуживает внимания законодателя. Обособление административного суда, наделение его специальными полномочиями по отношению к носителям судебной власти должны положительно сказаться на соблюдении дисциплины судьями, поскольку вскрытие дисциплинарных нарушений будет составлять суть работы такого суда: хочешь-не хочешь, а хотя бы иногда привлекать к ответственности судей будет надо (хотя бы для галочки). И понятно, что 3-4 случаями в год на субъект РФ тут уже не отделаешься при таком потоке жалоб (это не показатель работы).
Введение административных судов не отменяет, а предполагает введение дисциплинарного судопроизводства (нет необходимости обосабливать суд по предмету рассмотрения, если при этом он будет разбирать дисциплинарные дела по правилам гражданского судопроизводства).
Ввести административные суды в отношении судей тем более необходимо, что привлечение их сегодня к дисциплинарной ответственности квалификационными коллегиями судей, полагаем, несовсем правильно.
Дело в том, что статус ККС весьма не понятен: кто-то считает их общественными организациями, кто-то – государственными, а кто-то относит их к квази-судебным органам.
Т. Машкина и Н. Морозова считают, что к общественным организациям ККС точно не относятся (они не подлежат государственной регистрации при создании; их имущество создается не путем внесения вступительных или членских взносов, а на основании ст. 28 ФЗ №30 от 14.03.02 г.; они не являются собственниками имущества ККС), зато выполняемые ими функции носят характер государственно-властных полномочий.
Однако по смыслу ФЗ №30 от 14.03.02 г. наделение ККС государственно-властными полномочиями не вписывается в цель создания этих органов, обозначенную в законе. Кроме того, ни в Конституции, ни в других законах ККС не названы в числе органов власти, их невозможно отнести ни к одной из ветвей власти.
Т. о., ККС имеют противоречивую природу[109].
На наш взгляд, по своей сути ККС представляют собой помесь профсоюза с судом товарищеской чести: защищают права судей при привлечении последних к административной или уголовной ответственности и карают сами, привлекая к дисциплинарной ответственности.
Напомним, что даже судьи районных судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на заключении ККС субъекта РФ.
Существует общее правило: кто принимает на работу, тот и увольняет. Либо увольнение может состояться по решения суда как административное или уголовное наказание. И было бы весьма странно, если на предприятии работника мог увольнять профсоюз или суд товарищеской чести без ведома работодателя. А именно так и выглядит в настоящее время ситуация с прекращением полномочий судей.
Полагаем, что и сама-то целесообразность назначения на должность судей районных судов Президентом РФ выглядит довольно сомнительно. Эта процедура не является гарантией независимости судьи даже формально (ст. 9 Закона РФ «О статусе судей в РФ» о такой гарантии умалчивает). Если бы это и было гарантией независимости судьи от местных властей, то процедура прекращения полномочий судьи сводит такую гарантию к нулю: назначается судья на должность на высшем уровне, а его полномочия прекращаются на местном уровне.
Примечательно, что п. 5.1 Европейской хартии о статусе судей не отдает предпочтение в вопросе привлечения судьи к дисциплинарной ответственности дисциплинарному органу типа ККС. Поскольку мысль в этом пункте выражена довольно неопределенно (возможно по причине трудностей перевода), то приведем ключевые фразы дословно: невыполнение судьей должностных обязанностей «может привести к применению санкций только по решению, согласно предложению, рекомендации или согласия судебного органа или инстанции, включающей не менее чем половину избранных судей в рамках процесса, проводимого на состязательной основе…Решение органа исполнительной власти, судебного органа или инстанции, упомянутой в данном пункте, в котором говорится о наказании, может быть обжаловано в вышестоящую инстанцию судебного характера»[110].
Поскольку в последнем предложении слово «решение» употребляется применительно ко всем названным органам, то можно предположить, что все они вправе решать этот вопрос самостоятельно (в т. ч. и орган исполнительной власти). Но так как в первом предложении орган исполнительной власти не упоминается, то следует сделать вывод, что самостоятельно решать вопрос о применении санкций вправе только суд или орган, состоящий не менее чем наполовину из судей (типа ККС), а орган исполнительной власти – только «по решению, согласно предложению, рекомендации или согласия» дисциплинарного органа типа ККС или «согласия» суда.
На необходимость участия ККС в привлечении судей к ответственности в России пока смотрят по-разному. Например, завсектором проблем правосудия Института государства и права РАН И. Петрухин, комментируя пакет поправок в законодательство по борьбе с коррупцией в правоохранительной системе, подготовленный президентским полпредом Дмитрием Козаком (уже имеющий положительную визу Минюста и концептуально одобренный кабинетом в лице первого вице-премьера Дмитрия Медведева), согласно которому предлагается убрать ККС из процедуры привлечения судей к уголовной ответственности, отмечает, что Д. Козак хотел и раньше отказаться от участия ККС в этой процедуре, но ему тогда это не дали сделать. Петрухин считает, что эту роль ККС необходимо сохранять и далее[111]. Адвокат Панина придерживается противоположного мнения: «Убирают эти коллегии – дай Бог. Они себя дискредитировали»[112].
Считаем, что вопрос привлечения судей к дисциплинарной ответственности необходимо решать именно через административные суды, а не через ККС. При этом надо исходить из следующего.
Суд и ККС практически идентичны по субъектному составу: состоят из носителей судебной власти. Причем представительство судей в суде даже полнее (в ККС оно разбавлено представителями общественности), поэтому при разбирательстве дисциплинарного проступка в судебном порядке о вмешательстве кого-либо во внутренние дела судейского корпуса и речи быть не может. С другой стороны, суд при рассмотрении дела связан обязанностью быть беспристрастным и объективным, а все «преимущество» ККС (при том же субъектном составе) заключается в отсутствии такой обязанности и в наличии возможности рассмотреть дисциплинарное дело не на основании закона, а по своему усмотрению.
При рассмотрении дела в административном суде ККС может принимать участие в таком процессе для дачи заключения по делу (по аналогии со ст. 47 ГПК РФ). Правом обращения в административный суд надо наделить прокурора, председателя соответствующего или вышестоящего суда, общее собрание судей суда, Совет судей.
Подчеркнем, что при рассмотрении дисциплинарного дела судьи в административном суде речь о пересмотре вынесенного виновным судебного решения по какому-либо конкретному делу не идет: любое решение административного суда не отменяет вступившее в законную силу решение обвиняемого судьи и не является основанием для его пересмотра, если только в ходе разбирательства не откроются новые обстоятельства, служащие основаниями для пересмотра.
Статьи на схожую тему:
«На золотом крыльце сидели»
«КС РФ: быстро поднятое упавшим не считается».
Библиография:
[84] Адушкин Ю.С. Указ. соч. С.82.
[85] Адушкин Ю.С. Указ. соч. С. 88.
[86] Адушкин Ю.С. Указ. соч. С. 93.
[87] Жеребцов А. Соблюдение Кодекса чести – обязанность судьи//Российская юстиция. 2000. №5. С.3.
[88] Цепляева Г., Яблокова И. De facto u de jure судейского сообщества//Российская юстиция. 2001. №11. С.32.
[89] История о том, как один из судей хотел подзаработать//Российская юстиция. 1999. №7. С.52.
[90] Жеребцов А. Соблюдение Кодекса чести – обязанность судьи//Российская юстиция.2000. №5. С.3.
[91] Мари-Анн Фризон Рош, Джакомо Оберте, Пьер Трюш. Указан. соч., С.23.
[92] Радутная Н. Указан. соч., С.10.
[93] Машкина Т. Судья независим, но его решения подконтрольны. Принцип гласности в деятельности квалификационных коллегий//Российская юстиция. 2003. №11. С.3.
[94] Машкина Т. Там же.
[95] Адушкин Ю. С. Дисциплинарное производство в СССР/Под ред. Манохина. Изд-во Саратовского ун-та. 1986. С.100.
[96] Европейская хартия о статусе судей//Российская юстиция. 1999. №7. С.3.
[97] Как осуществляется привод судьи//Российская юстиция. 2001. №8. С.43.
[98] Обобщение практики применения квалификационными коллегиями судей законодательства о привлечении судей к дисциплинарной ответственности/http://www.supcourt.ru.
[99] СЗ РФ. 2001. №7. Ст. 700.
[100] Деятельность квалификационных коллегий в 2002 г.//Российская юстиция. 2003. №6. С. 75.
[101] Обобщение практики применения квалификационными коллегиями судей законодательства о привлечении судей к дисциплинарной ответственности/ http://www.supcourt.ru.
[102] Панкратов В. Указан. соч., С.50.
[103] Панкратов В. Указан. соч., С. 48.
[104] Панкратов В. Указан. соч., С. 49.
[105] Панкратов В. Указан. соч., С. 50.
[106] Панкратов В. Указан. соч., С. 50.
[107] Поляков С. Указан. соч., С.42.
[108] Там же.
[109] Машкина Т., Морозова Н. Правовая природа квалификационных коллегий судей//Российская юстиция. 2003. №12. С.21.
[110] Европейская хартия о статусе судей//Российская юстиция. 1999. №7. С.3.
[111] Плешанова О., Фишман М. Судебную систему ждет антикоррупционная реформа//Коммерсант. №34. 2006. 28 февр.
[112] Плешанова О., Фишман М. Судебную систему ждет антикоррупционная реформа//Коммерсант. №34. 2006. 28 февр.