Аннотация: в статье анализируется действующий порядок производства по делам об административных нарушениях, делается вывод о совмещении судом функций обвинения и правосудия в делах такого рода, предлагаются способы выхода из создавшейся ситуации.
Ч.2 ст. 1.5 КРФоАП устанавливает, что «лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело». Причем, согласно ч.3 ст.1.5 КоАП РФ устанавливает, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.
Т.о., кто-то должен доказать виновность этого лица, прежде чем суд установит эту вину.
Кто? Во всяком случае, не суд.
Конституция РФ является нормативным актом общего действия и содержит в себе нормы различных отраслей права, в т.ч. и процессуального.
Согласно ч.2 ст.118 Конституции РФ, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Согласно ч.3 ст.123 Конституции РФ, судопроизводство осуществляется на основе равноправия и состязательности сторон. Т.о., принцип равноправия и состязательности сторон в административном судопроизводстве также действует в полной мере.
Отсюда следует, что функции обвинения и защиты в административном процессе также как и в других видах судопроизводства должны быть отделены друг от друга и от функции правосудия и выполняться сторонами, имеющими равные права для отстаивания своих интересов. Суд же должен осуществлять руководство процессом, сохраняя объективность и беспристрастность.
Однако в Кодексе РФ об административных правонарушениях (далее КРФоАП) равноправие и состязательность сторон не задекларированы в качестве принципов этого вида судопроизводства (в отличие от ГПК РФ (ст.12),УПК РФ (ст.15), АПК РФ (ст., ст. 8 и 9)). В ст.1.4 КРФоАП закреплен только принцип равенства перед законом (т.е. принцип равенства не в процессуальных правах, а равенства в несении ответственности за совершенные административные нарушения независимо от пола, расы, национальности и т.п.).
И это отнюдь не недосмотр законодателя: порядок производства по делам об административных правонарушениях установлен единым как для административных органов и должностных лиц (исполнительной власти), уполномоченных рассматривать дела об административных нарушениях, так и для судебных органов (судебной власти).
А это нонсенс: взаимоотношения гражданина (юридического лица) и органа (должностного лица) исполнительной власти основаны на подчинении одной стороны другой, отдаче приказов и распоряжений, не подлежащих обсуждению (сначала исполни, а потом можешь обжаловать); судебная же власть осуществляется посредством разбирательства споров, в которых и гражданин (юридическое лицо) и орган исполнительной власти (должностное лицо) наделяются равными правами. В первом случае орган исполнительной власти, привлекая к ответственности нарушителя, не обязан в ходе разбирательства дела обсуждать с ним собранные по делу доказательства и доказывать правомерность и обоснованность своих действий; во втором случае – обязан.
А поскольку порядок производства по делам об административных нарушениях установлен единым для различных по своей правовой природе органов государственной власти, то в результате неизбежно будут нарушены основополагающие принципы деятельности какой-то одной из ветвей власти:
- если дать возможность лицу, привлекаемому к административной ответственности, спорить с лицом, составившим протокол об административном нарушении (т.е. привлечь последнее к участию в рассмотрении дела об административном нарушении в качестве обвинителя), и наделить их равными правами, то административный орган (должностное лицо), уполномоченный рассматривать дела об административных нарушениях, фактически будет осуществлять правосудие (судить, кто из сторон прав), что противоречит ч.1 ст. 118 Конституции РФ,
- если же такой возможности не давать (и такой порядок закреплен в КРФоАП в настоящее время), то тогда уже суд превращается из органа правосудия в орган, уполномоченный осуществлять административное преследование (в нарушение ч.3 ст.123 Конституции РФ).
Как это не странно, законодатель действительно приравнивает суд к административному органу: ст.22.3 КРФоАП устанавливает, что в случае упразднения или реорганизации органа или должности должностного лица, уполномоченных рассматривать дела об административных нарушениях,подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи.
Т.о., законодатель официально наделяет судебную власть правом принимать на себя полномочия исполнительной власти в сфере административного преследования граждан и юридических лиц за совершенные ими административные нарушения.
Стоит ли тогда удивляться тому, что среди участников производства по делам об административных нарушениях мы не видим в главе 25 КРФоАП лица, которое бы противостояло при разбирательстве дела лицу, привлекаемому к административной ответственности, спорило бы с ним и предъявляло от лица государства какие-либо требования (в виде обвинения в совершении административного нарушения).
Среди участников процесса по делам об административных правонарушениях есть прокурор. Но его правовое положение в административном процессе сродни положению прокурора не в уголовном процессе, а в гражданском: его участие в процессе в большинстве случаев необязательно; и даже в случае рассмотрения дела, возбужденного по инициативе прокурора, он выступает не первым (для изложения обвинения, как в уголовном процессах), а последним – для дачи заключения по делу, т.е. как нейтральное лицо, надзирающее за соблюдением закона (ч.2 ст.29.7 КРФоАП).
По большому счету, суд судит нарушителя без предъявления обвинения: никто это обвинение в суде не поддерживает и даже в виде соответствующего акта оно никак не оформлено, т.к. протокол об административном нарушении, как можно было бы предположить, таковым не является.
Протокол об административном нарушении - это акт, фиксирующий факт обнаружения признаков административного нарушения (как и постановление о возбуждении уголовного дела в уголовном процессе). Т.е. административное нарушение раскрыто, теперь его надо расследовать (другими словами, собрать доказательства, подтверждающие совершение противоправных действий конкретным лицом и его вину). Но почему–то в административном процессе административное расследование проводится весьма редко (ст.28.7 КРФоАП): считается, что в большинстве случаев собирать доказательства вовсе необязательно (и так сойдет). В основном всё заканчивается 2-3 строчками объяснений самого нарушителя, потерпевшего и подписями понятых (редко свидетелей), которые заносятся в протокол об административном нарушении (ч.2 ст.26.3 КРФ оАП).
И хотя ч.2 ст.26.2 КРФоАП громко именует эти «объяснения» доказательствами, по сути они представляют собой поверхностные сведения, достаточные лишь для составления протокола об административном нарушении (возбуждения дела об административном нарушении) и начала расследования. Во всяком случае, даже если к протоколу об административном нарушении приложены объяснения нарушителя, потерпевшего, свидетелей, говорить о проведенном расследовании формально нельзя, т.к. последнее должно быть оформлено определением о возбуждении дела об административном нарушении и проведении административного расследования (ч.2 ст.28.7 КРФоАП).
Т.о., к началу судебного процесса по поступившему протоколу об административном нарушении при фактическом отсутствии доказательств признается, что все доказательства уже собраны и других не требуется (ну, раз не требуется административное расследование проводить). Т.е. вина нарушителя считается установленной лицом, составившим протокол об административном нарушении.
По всей видимости, именно поэтому суд, едва открыв судебное заседание, с порога «берет быка за рога»: сразу после зачтения протокола об административном нарушении предлагает лицу, привлеченному к административной ответственности, защищаться (в соответствии с ч.2 ст.29.7 КРФоАП, заслушиваются объяснения лица, привлеченного к ответственности без заслушивания позиции обвиняющей стороны, выступающей от имени государства).
А от чего ему защищаться? До суда "нарушителю" никто не доказал, в чем заключается его вина, и никаких доказательств совершения нарушения не предъявил.
Выходит, обвинение от имени государства предъявляет сам суд, зачитав протокол о совершении административного правонарушения.
Причем в гражданском, арбитражном и уголовном процессах ответчик, подсудимый заранее ознакомлены с иском, обвинительным актом, в которых содержатся выводы о причинно-следственной связи между совершенными действиями и наступившим ущербом, обосновывается вина и т.п. А в административном процессе лицо, привлеченное к административной ответственности, часто понятия не имеет о том, на чем построено обвинение его в совершении административного правонарушения.
Конечно, суд может истребовать дополнительные доказательства к началу процесса, если посчитает, что лицом, составившим протокол об административном нарушении, собрано недостаточно доказательств (ч.1 ст.29.4 КРФоАП). Но в каком свете предстает суд, признав, что доказательств для поддержания обвинения недостаточно, и истребуя их по собственной инициативе?
Показательно, что лицом, привлекаемым к административной ответственности, нарушитель становится только после принятия судом дела к своему производству (согласно ч.1 ст.29.7 КРФоАП, рассмотрение дела начинается с объявления, кто и на основании какого закона привлекается к административной ответственности). Если до начала производства по делу об административном нарушении нарушитель именуется лицом, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, то после начала производства по делу он именуется уже лицом, привлеченным к административной ответственности.
Т.о., суд предстает в роли органа, осуществляющего преследование за административные нарушения: привлекает к административной ответственности, собирает доказательства вины и предъявляет обвинение.
Об этом свидетельствует и так называемый процесс «доказывания».
Так, глава 25 КРФоАП называется «предмет доказывания». Но кто кому доказывает? Обвинителя со стороны государства формально нет. Не будет же суд доказывать сам себе (иначе это будет выглядеть, по меньшей мере, странно: сначала привлечь к административной ответственности, а потом задаться вопросом: а было ли вообще правонарушение)?
Остается только одно лицо, которое может доказывать, и которому это необходимо: лицо, привлеченное к административной ответственности. Если не докажет свою невиновность, следовательно, виновен.
Такая вот презумпция невиновности в административном процессе: с одной стороны, можешь не доказывать свою невиновность (ч.3 ст.1.5 КРФоАП); с другой стороны, пойди попробуй, если обвинение тебе предъявляет сам суд.
Если же исходить из того, что доказывает все-таки суд (сам себе), то тогда эта стадия производства имеет больше сходства с досудебным производством, чем с судебным (так, в уголовном процессе следователь, дознаватель предварительно - до передачи уголовного дела в суд - тоже доказывают сами себе наличие состава преступления, прежде чем предъявить нарушителю обвинение).
Т.е. суд в одном и том же процессе соединяет функцию обвинения и функцию правосудия: сам доказывает виновность нарушителя и сам же выносит вердикт. Опять же, никто никаких требований о привлечении нарушителя к ответственности и назначении ему наказания суду не предъявляет даже формально (ни в протоколе о совершении административного нарушения, ни в ходе судебного процесса): суд по собственной инициативе привлекает к ответственности и назначает наказание.
Ну, и каким будет решение суда, сначала привлекшего нарушителя к административной ответственности, а потом дающего оценку своим собственным действиям с точки зрения их законности и обоснованности?!
Аналогично обстоит дело и в случае проведения административного расследования: даже если оно проводится, то ничем похожим на обвинение нарушителя в совершении административного нарушения не заканчивается, т.к. по окончании административного расследования составляется не обвинительный акт (как это происходит в уголовном процессе), а протокол об административном правонарушении (ч.6 ст.28.7 КРФоАП).
А поскольку составлением протокола об административном нарушении возбуждается дело об административном нарушении (ч.4 ст.28.1 КРФоАП), то происходит как бы возврат к тому, с чего все и началось: 1- возбуждается дело об административном нарушении (определением о проведении административного расследования), 2- проводится расследование, 3- составляется протокол об административном нарушении (другими словами, возбуждается дело об административном нарушении).
Т.е. начали с возбуждения дела об административном нарушении и закончили возбуждением дела об административном нарушении.
Т.о., в административном судопроизводстве лицо, привлеченное к административной ответственности, если и спорит, то только с самим судом, при этом ничего не зная о позиции суда (другими словами, не зная, с чем нужно спорить: судья свою точку зрения на обстоятельства дела до окончания процесса ему не излагает; все выводы - только в постановлении по делу), а постановление суда 1-ой инстанции по делам об административном нарушении являет собой одновременно и обвинительное заключение и вердикт по делу. В результате производство по делам такого рода судебным, по большому счету, становится только в случае обжалования постановления суда в вышестоящий суд: только там лицо, привлеченное к административной ответственности, получает реальную возможность спорить с органом, привлекшим его к ответственности (т.е. с судом 1-ой инстанции).
А это слишком поздно: судебная машина обладает колоссальной инерцией (вышестоящие суды отнюдь не склонны к отмене решений нижестоящих судов).
Ничуть не лучше положение с рассмотрением дел об административных нарушениях и в арбитражных судах.
Хотя ст.189 АПК РФ и устанавливает, что дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, но делает оговорку: если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом. А иные правила рассмотрения дел об административных нарушениях как раз и установлены: в КРФоАП.
Представляется, что временно (до разработки полноценных нормативных актов, регулирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях отдельно для органов исполнительной власти и отдельно для судов) наиболее рациональным способом выхода из сложившейся ситуации будет один из следующих:
1- полностью исключить судей из установленного КРФоАП порядка производства по делам об административных нарушениях (передать производство по всем нарушениям в ведение исполнительной власти). Судебное разбирательство по таким делам проводить только в форме обжалования решений и действий органов власти и должностных лиц в порядке, установленном АПК РФ и ГПК РФ. В конце-концов, на то они и «административные дела», чтобы исполнительная власть сама с ними разбиралась;
2- определить, что производство по делам об административных нарушениях, подведомственным судьям, ведется в порядке, установленном УПК РФ за некоторыми исключениями (например, в роли обвинителя выступает лицо, составившее протокол об административном нарушении; обвинительный акт утверждается не прокурором, а руководителем органа власти, в штате которого состоит лицо, составившее протокол об административном нарушении, и т.п.).
По всей видимости, ждать придется долго: если Конституционный Суд РФ не стремится позаботиться о своих коллегах (см. определение от 24.06.14 г. № 1312-О), то Государственной Думе это тем более не надо. К сожалению, и судьи Конституционного Суда не избежали тяжелой профессиональной наследственности (см. цикл статей по конституционному судопроизводству), свойственной судьям судов общей юрисдикции, о которой рассказано нами в цикле статей "А судьи кто?"
Главный же вывод из всего этого – на настоящий момент любое дело об административном правонарушении, рассматриваемое судом, подлежит прекращению вышестоящим судом. Благодаря установленному законодателем в КРФоАП порядку неминуемо будет что-нибудь нарушено:
- если орган, составивший протокол о совершении административного нарушения не составит какой-нибудь обвинительный акт и не поддержит в суде обвинение, будет нарушен конституционный принцип состязательности сторон,
- если орган, составивший протокол о совершении административного нарушения составит какой-нибудь обвинительный акт и поддержит в суде обвинение, то будет нарушен установленный КРФоАП порядок рассмотрения дела: ч.2 ст. 1.5 КРФоАП устанавливает, что «лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, а в КРФоАП нет такого порядка, когда бы вину нарушителя доказывал кто-либо иной, кроме самого суда.
Чертовской Ф.Ф.
Похожие статьи:
Отличие КАС РФ от ГПК РФ и от КоАП РФ
style="border:0;" height="31" width="88" alt="Рейтинг@Mail.ru" />